一、基本案情

2014年8月12日，甲市公路管理局发布《甲市公路管理局关于开展综合治超专项行动的通知》。同年9月16日晚，乙县公路局根据该行动通知，联合乙县道路运输管理局、乙县公安交警部门，在104国道乙县XX路段联合设卡整治超限超载。

当晚8时20分许，张某驾驶严重超载（核载32.7吨，实载75吨）的豫NXXX-豫NXX重型半挂车途径该卡点。张某停车后，运管执法人员周某踩上半挂车驾驶室外的脚踏板，并示意张某出示相关证件。张某因严重超载害怕被罚款，不顾执法人员还在车上，驾车冲卡逃跑。周某见状便跳下该车，与其他执法人员驾驶执法车辆追赶。时任乙县运管局稽查队队长的程某，见状也驾驶执法车辆追赶。途中执法人员喊劝张某停车接受检查，但张某置之不理，反而加速逃跑，期间有违章变道、超速、闯红灯等交通违法行为，于是程某用手机联系了乙县燃料公司人员陈某，让其帮忙开一辆车停放在前方道路上拦截张某的半挂车。陈某遂让公司员工蒋某将公司的一辆铲车开出停放在104国道路段。因铲车阻止，从瓯北往乌牛方向行驶的十余辆车辆不能通行而停在路上。张某驾车至该路段时，发现前方道路状况后采取制动措施，但因车速过快，又严重超载，车辆不能有效制动而撞向停在路上的车辆，引发车辆连环相撞，部分车辆起火爆炸，程某驾车到达该路段附近时，见前方已发生事故，便下车参与现场救援。事故造成三人死亡，多人受伤，车辆经济损失77万余元。

案发后，被告人程某接通知主动到检察院配合调查，2016年2月一审法院以滥用职权罪判处被告人程某有期徒刑一年，缓刑二年。程某提起上诉，同年6月，二审法院撤销一审判决，判程某犯滥用职权罪，免于刑事处罚。

二、本案争议焦点

本案一审焦点：控辩双方对罪名和事实无异议，争议的焦点主要为程某出于履职而犯滥用职权罪，在量刑上可否予以从轻或免于刑事处罚。

一审辩护方称：

1.本案滥用职权犯罪有其特殊性，与其他滥用职权犯罪有明显区别：（1）本案中的治超行动系三个单位联合执法，其中的交警部门有拦截车辆的权力，这种联合执法与单一行政执法的滥用职权有所区别。（2）《甲市公路管理局关于开展综合治超专项行动的通知》并没有下发到被告人程某单位，且该《通知》规定了“确保执法人员自身安全”,程某的行为是为了其他执法人员的人身安全。（3）程某打电话给陈某帮忙拦截车辆，其目的是公事，而非私事。

2.本案发生人员死伤，车辆损毁的事故系多个原因造成，现场协警在事发前存在处置不当。

3.被告人程某在事故发生后重进火场救援，在案发后积极配合调查，具有自首情节。

4.虽然法律规定三人以上死亡就属于情节特别严重。但机械适用法律，忽略本案特殊性，对被告人程某有所公允。建议对程某免于刑事处罚。

一审法院经审理认为，被告人程某身为国家机关工作人员，滥用职权，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。鉴于程某在案发后能够自动投案并如实供述其罪行，系自首；结合其滥用职权有一定起因，在事故发生后又参与现场救援，事故发生前有其他工作人员在现场指挥车辆，且事故的发生主要在于张某危险驾驶行为所造成，决定对其予以减轻处罚并适用缓刑。对于辩护方提出的免于刑事处罚的辩护，不予采纳。

本案二审焦点：辩护方提出无罪辩护，争议的焦点为程某是否构成滥用职权罪。

二审辩护方提出，程某是依照《中华人民共和国道路运输条例》有关规定，依法拦截涉案超载货车，且损害后果系驾驶员张某造成，即使认定构成滥用职权，其行为与损害后果之间没有直接的因果关系，亦没有指示他人拦截社会车辆，道路上社会车辆堵停系多方面原因造成，事故主要责任在于驾驶员张某的危险驾驶行为。其次，本案的起因是联合治超执法，在此过程中其他部门执法人员未能尽职及处置不当，应承担相应的责任。因此，程某按比例承担的损害后果，未达够罪标准，请求改判无罪。

二审法院经审理认为，被告人程某身为国家机关工作人员，滥用职权，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。原判定罪准确，程序合法，但鉴于程某有自首表现，滥用职权动机为履行职责、治理货车超载，且在事故后参与救援，损害结果的发生主要在于张某危险驾驶行为以及其他在场工作人员的指挥不当所致，故量刑可再予以从轻，判免于刑事处罚。

三、案件评析

本案是一个典型的越权行政案件，因其后果特别严重，被法院判决为滥用职权罪。滥用职权罪，是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

构成该罪的主体是国家机关工作人员。侵犯的客体是国家机关的正常活动。滥用职权罪在主观方面表现为故意，行为人明知自己滥用职权的行为会发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，并且希望或者放任这种结果发生。客观方面表现必须具有致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的后果，是否具备该后果，是滥用职权行为是否承担刑事责任的关键。

（一）关于程某是否构成滥用职权罪

程某为道路运输管理局工作人员，具有国家机关工作人员身份。程某在联合治超行动中擅自采取追赶并指使让他人开铲车横在公路上强行拦截违章车辆，其行为已明显超越职权范围。

职权法定作为依法行政的一项基本原则，构成了滥用职权罪成立的前提和基础。按照职权法定原则，行政职权必须由法律定位的相应行政主体行使，未经法律许可不得随意转移。否则越权无效，要受到法律追究，承担法律责任。一旦越权，法院及其他有权国家机关可以撤销越权行为或者宣布越权行为无效，并追究有关责任主体的法律责任。

道路运输管理机构工作人员在行政检查中是否有权采取追赶并拦截超载涉案车辆。二审辩护方为此提出无罪辩护，根据《中华人民共和国道路运输条例》规定，运管机构工作人员在实施道路运输检查过程中，发现有超载行为的，有权而且应当立即予以制止，因此，程某系依职权拦截涉案超载货车，不构成滥用职权。

分析认为，法律虽授予了运管机构对超载涉嫌车辆的制止权，但并非授予对超载涉嫌车辆的行政强制权。根据相关法律规定，公路治超的行政主体是公路管理机构和公安道路交通管理部门，从《中华人民共和国道路运输条例》规定运管机构的公路治超职责的立法原义来看，授予运管机构对超载涉嫌车辆的制止权，目的在于要求部门协调配合，提高公路治超效率，按行政管理的基本原则，对涉及的其他部门管辖的涉嫌违法案件，做到有效、及时的移送。故运管机构工作人员在实施道路运输检查过程中对超载涉嫌车辆应立即制止的行政行为，即为行政命令，责令整改的意思。因此，运管执法人员周某在拦下涉嫌超载车辆，要求张某出示相关证件接受检查的同时，已经履行了运管法定的职责，至于张某驾驶超载车辆冲卡，涉嫌了危害公共安全的行为，应由联合执法中的公安部门管辖，程某无权对涉案超载车辆采取强制措施，更无权擅自指使他人对逃避车辆进行追赶或拦截。在涉案当事人不服从制止命令，强行闯卡时，运管局执法人员应当即通知公安部门采取下一步措施。

其次，半挂车司机闯卡后驾驶严重超载车辆在车流密集的公路快速逃跑的行为，本身已经是非常危险的危害公共安全行为。程某作为运管执法人员，在现场不计后果，追赶并擅自让他人开铲车横行公路上，强行拦截车辆，其主观上表现为间接故意，即明知自己滥用职权的行为会发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，却放任这种结果发生。

再则，程某的滥用职权行为客观上造成死亡三人、多人受伤、车辆经济损失77万余元的后果，其行为与造成的严重危害结果之间存在着直接的因果联系。

综上所述，程某在联合治超行动中擅自采取追赶并指使让他人开铲车横在公路上强行拦截违章车辆，造成严重的社会危害后果，已构成滥用职权，一审和二审法院在程某定罪问题上均不存在异议。

（二）关于出于履职能否在量刑上予以从轻

《最高人民法院、最高人民检察院

刑法第六十七条规定，犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。

程某在事故发生后冲进火场救援，在案发后积极配合调查，具有自首情节。故一审法院给予被告人程某减轻处罚，并适用缓刑。判处有期徒刑一年，缓刑两年。

二审法院在审理过程中，鉴于程某滥用职权的动机是为了履行职责、治理货车超载，且损害后果的发生主要在于张某危险驾驶以及其他在场工作人员指挥不当所致，在原判基础上再给予了从轻，适用“犯罪较轻的，可以免除处罚”，改判程某免于刑事处罚。

四、案件启示

程某滥用职权罪案虽为发生在县级道路运输机构的个人犯罪案件，但暴露出的行政执法问题，值得反思，对全体行政执法人员具有警示教育意义。

问题之一：交通执法体制、法制建设有待完善。公路治超是对一个具体、单一的违法行为实施纠正，却要求多个部门联合现场开展整治，其中两个为交通行政执法主体，客规上容易造成行政主体的不适格。如出现较为紧急的情况，以及在执法人员个人因素的催化下，越位执法难以避免。因此，交通执法体制改革势在必行，相应的法律法规亟待完善，明确授权、充分授权，从制度、机制上避免类似事件发生。

问题之二：执法队伍法治意识和执法能力不强。当一个违法行为要求执法人员制止纠正的时候，考量执法人员法治意识的是他准备采取的方式，如果他采取的方式既合法又合理的，说明该执法人员法治意识和执法能力都很强，反之则不然。本案中的程某显然属后者，当一个违法行为要求他制止纠正的时候，更多考虑的是结果、完成任务，忽视的是依法履职、合理行政。

问题之三：普法宣传仍未到位，重点尚未落实。在本案中，当事人公路超载、危害公共安全是违法，运管执法人员滥用职权是违法，联合执法相关部门人员的履职不当也是违法，可以说在各个层次、各个环节均存在不同程度违背法律的行为，不得不反思我们的普法工作是否到位。

一是普法工作基础薄弱。部门法制机构、法制专业人员落实不到位，普法工作职责不清。普法工作的“六进”难以深入，距达到从业人员普遍知法的目标要求，还有较大的差距。

二是普法工作重点尚未落实。对于行政执法部门而言，普法工作重点应当在于执法人员知法、学法、懂法上，特别是有关本部门执法的职权和职责范围，应当了然于胸。但仍有执法人员认识模糊，知其一而不知其二，被动学法，执法却不懂法。

三是学法、用法的普法氛围有待提升。普法氛围的提升关键在于部门领导的重视和引领，要切实落实领导干部的学法用法制度，积极组织以案说法、释法、案例评析等多形式有针对性、指导性的普法教育活动，鼓励探索改进行政执法方式，淡化“权力意识”， 在尊重“规则”的基础上，提升执法的艺术，彰显柔性执法的教化力量。

五、法律适用

（一）《中华人民共和国刑法》

第六十七条  犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。

第七十二条  对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑。

第七十三条  拘役的缓刑考验期限为原判刑期以上一年以下，但是不能少于二个月。有期徒刑的缓刑考验期限为原判刑期以上五年以下，但是不能少于一年。缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。

第三百九十七条  国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

（二）《最高人民法院、最高人民检察院

第一条 国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：

（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；

（二）造成经济损失30万元以上的；

（三）造成恶劣社会影响的；

（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：

（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；

（二）造成经济损失150万元以上的；

（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；

（四）造成特别恶劣社会影响的；

（五）其他特别严重的情节。

第二条 国家机关工作人员实施滥用职权或者玩忽职守犯罪行为，触犯刑法分则第九章第三百九十八条至第四百一十九条规定的，依照该规定定罪处罚。

国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，因不具备徇私舞弊等情形，不符合刑法分则第九章第三百九十八条至第四百一十九条的规定，但依法构成第三百九十七条规定的犯罪的，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。

（三）《中华人民共和国道路运输条例》

第七条  县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。

第六十一条　道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中，发现车辆超载行为的，应当立即予以制止，并采取相应措施安排旅客改乘或者强制卸货。