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【2017年】福建省厦门市中级人民法院(2016)闽02行终150号《黄晓明诉厦门市交通综合行政执法支队行政强制措施、厦门市交通运输局行政复议案》

发布日期:2020-07-29 16:00 访问次数: 信息来源:市交通运输局

【案情简介】

上诉人(原审原告)黄晓明,男,1962年5月15日出生,汉族,住江西省赣州市宁都县

被上诉人(原审被告)厦门市交通综合行政执法支队,住所地厦门市思明区鹭江道265号交通大厦11-12楼。

法定代表人王文果,支队长。

委托代理人陈雪、郑少泽,福建英合律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)厦门市交通运输局,住所地厦门市思明区鹭江道265号

法定代表人阮跃国,局长。

委托代理人邹恒胜,厦门市交通运输局工作人员

委托代理人郑少泽,福建英合律师事务所律师。

上诉人黄晓明因被上诉人厦门市交通综合行政执法支队(下称交通执法支队)行政强制措施及厦门市交通运输局行政复议决定一案,不服厦门市思明区人民法院(2016)闽0203行初60号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,审理了本案。本案现已审理终结。

原审判决查明,2015年12月14日9时至10时左右,黄晓明驾驶名下车牌为闽D313车辆在金尚路临时停车时,搭载两名乘客到火车站。黄晓明随后在华夏酒店门口将两名乘客放下。附近巡查执法的交通执法支队下属海沧大队执法人员随即上前,控制车辆,对黄晓明及乘客展开调查。现场执法记录仪视频显示,交通执法支队便衣执法人员曾向黄晓明出示证件,现场亦有身着制服的执法人员在场。黄晓明现场仅提供身份证及车辆行驶证、驾驶证等材料,不能提供其他营运证件或证明。一名乘客在接受交通执法支队工作人员取证时出具书面证人证言,其中载明个人信息,并明确其系搭乘案涉车辆从金尚路到火车站,黄晓明向其收取运费20元的事实。

交通执法支队工作人员认为黄晓明涉嫌未取得出租汽车客运经营资格证从事出租汽车客运经营,应采取扣押车辆30日(2015年12月14日至2016年1月12日)的行政强制措施,遂作出案涉行政强制扣押决定,但黄晓明不予签字接收。交通执法支队工作人员根据现场情况制作执法笔录,但黄晓明亦未签字。黄晓明随后留下案涉车辆,自行离开现场。扣押行为实施当日,交通执法支队及时补办了行政强制措施审批手续。

2015年12月17日,黄晓明签收了案涉行政强制措施决定书。

2016年1月7日,交通执法支队认为案件复杂,需要延长扣押期限,遂决定延长扣押期限30日(2016年1月13日至2016年2月11日),并按规定逐级报批。

2016年1月8日,交通执法支队作出闽厦海交执(2016)延知字第1号延长扣押期限通知书,并于1月12日向黄晓明邮寄,黄晓明于次日收悉。

原审另查明,交通执法支队提供视烦显示,2016年2月6日上午8时许,交通执法法支队工作人员连续致电黄晓明,但黄晓明电话处于关机状态。随后,交通执法支队工作人员向黄晓明手机发送短信,告知本次车辆扣押期限届满为2月11日,但由于该时段系春节假期,故顺延至节假日后第一天即2月14日办理解除扣押及领取车辆手续。

当日,交通执法支队作出闽厦海交执(2016)解知字第7号解除交通运输行政强制措施通知,决定自2016年2月14日起解除案涉行政强制措施。

2016年2月14日上午8时许,交通执法支队再次拨打黄晓明电话,但其电话仍处于关机状态,随后,交通执法支队再次向黄晓明发送短信,通知领取被扣押车辆及相关听证事项。

当日,黄晓明回复短信称刚收到短信,但春节期间已经离厦返乡,现车票紧张,无法在2月15日前赶回厦门,请求将听证时间排至2月20日后。

2016年2月17日,黄晓明签收解除交通运输行政强制措施通知,并领回案涉车辆。

黄晓明不服,遂向法院提起行政诉讼,请求判令:1、确认交通执法支队于2015年12月14日作出的第4124280号交通运输行政强制决定违法;2、撤销厦门市交通运输局2016年2月25日作出的厦交行复(2016)1号行政复议决定。

原审认为,一、关于职权依据,《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定,县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。《福建省道路运输条例》第五条第一款规定,县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作:其所属的道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。

本案中,交通执法支队作为法律、法规授权的组织,有权对道路运输活动中可能涉嫌违法的运输行为采取查处行为。厦门市交通运输局作为市级交通运输主管部门,对于交通执法支队作出的行政行为有权根据相对人的申请按照复议程序进行审查。黄晓明主张交通执法支队下属海沧大队跨区域执法,属于滥用职权。因交通执法支队下属大队非独立行政执法主体,无对外执法主体资格,由交通执法支队统筹安排执法活动,亦无不可。

二、关于程序方面,交通执法支队在日常巡查过程发现可疑车辆,并上前调查、询问,在确认可能涉及违法事实的情况下采取扣押车辆的强制行为,并向相对人黄晓明送达相关法律文书:随后在认定案情复杂的情况下,作出延长扣押期限的决定,并向黄晓明送达法律文书。以上程序符合规定,并无不当。

黄晓明认为交通执法支队工作人员在执法过程中未按照规定身着制服、佩戴标志以及出具执法证件,属于程序违法。对此,原审认为,结合查处“非法营运”的需要以及身着制服、出示证件的目的和意义,在有出示执法证件表明身份以及其他身着制服工作人员到场的情况下,足以证明当时系交通执法活动,不影响合法性。

厦门市交通运输局作为复议机关,在收到黄晓明的复议申请后,依照规定实施受理、通知、审查及作出复议决定并送达等环节,并无不当。

黄晓明认为在复议期间有补充提交材料,但厦门市交通运输局在案涉复议决定当中对此并未提及,属于遗漏申请人复议请求。从黄晓明在复议阶段补充提交的材料看,仅系其个人意见的补充说明。

厦门市交通运输局在书面审理双方意见的基础上,已于2016年2月19日审理完毕,并将复议决定层报审批获准,并于2月25日制作文书向各方送达,其中已经按照黄晓明提出复议申请时所列举的主要事实及理由作出复议决定,未对黄晓明在审理结束后补充提交的个人意见进行回应,亦未违反行政复议的相关规定。

三、关于事实部分,原审认为,行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。它的功能在于管理过程中防控危害,保存证据并不涉及最终的处置,因此与最终行为所要求的事实确凿程度有所不同,更侧重于采取强制措施必要性的说明。

本案中,黄晓明当时确实驾驶自家车辆搭载两名陌生乘客从金尚路至火车站对面、梧村汽车站出站口附近,即华夏酒店门前停车场前。此时交通执法支队执法人员上前询问、调查,可以确定两个事实:黄晓明当下无法提供营运车辆证件或其他证明;一名乘客出具书面证言称黄晓明确实搭载他们并收取车费20元。同时,从执法录像视频看,黄晓明现场未配合调查,随后留下案涉车辆,自行离去。

综合上述事实,交通执法支队认为黄晓明可能涉嫌未取得出租汽车营运证件从事出租汽车业务,具备一定事实依据,据此采取案涉行政强制措施,并无不当。交通执法支队提供的视频、笔录、证人证言基本可以相互印证上述事实,黄晓明虽然否认各项证据,但缺乏相应证据支持。交通执法支队采取扣押车辆的行政强制措施,事实清楚,证据充分。基于此,厦门市交通运输局认定交通执法支队作出案涉扣押行为有事实依据,亦无不当。

交通执法支队还在首次扣押期限届满前决定延长扣押期限,黄晓明对此提出质疑。

根据我国行政强制法第二十五条第一款、第二款规定,查封、扣押的期限不得超过三十日:情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人,并说明理由。

首先是以案情复杂为由延期扣押的问题。

从行政强制法第二十五条的相关条文看,当需要延期扣押时,说明理由应是行政机关的法定义务。一般来说,行政机关对于自身案件复杂程度及进展情况的把握更加准确,因此对于案件是否需要决定延长扣押期限,法院会尽量尊重行政机关的合理范围内的选择。但本案涉及对于非法营运的处理,从证据上看案件本身未见复杂之处,交通执法支队对于延期扣押的理由说明亦难言充分,仅以案情复杂为由,显然过于简练,因此将其作为瑕疵予以指出。

黄晓明还认为延期扣押决定存在超期解除扣押情况。

《福建省行政执法程序》第四十二条规定,期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日,不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的,以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间。申请书和其他行政执法文书在期满前交邮的(以邮戳为准),不算过期。

本案中,交通执法支队作出案涉扣押车辆决定时载明的期限系从2015年12月14日至2016年1月12日。2016年1月7日,交通执法支队以案件情况复杂为由逐级报领导审批延期并获准,于次日作出厦海交执(2016)延知字第1号通知。该书面通知已于2016年1月12日邮寄给原告,于次日被签收。据此,交通执法支队已经及时履行书面告知义务,基本符合上述规定。

关于黄晓明所主张的超期扣押的问题。

上述延长扣押期限通知书确定延长扣押30天,由2016年1月13日至2016年2月11日,而2016年2月11日系正月初四,尚处于春节假期,无论是对于需返乡过年的黄晓明,还是交通执法支队,在此期间办理解除扣押车辆事宜,都有一定的现实难度。但对于扣押期限届满之日恰逢法定节假日是否顺延并无明文规定。

《中华人民共和国行政强制法》第六十九条虽然规定十日以内期限不含节假日,但主要指的是期间中的情况,对于期限届满之日恰逢法定节假日未明确提及。由于行政扣押对相对人的财物实施暂时性的控制,对相对人利益可能产生较大影响,从保护相对人权益的角度出发,应尽量减少此类原因导致扣押顺延的情形。行政机关在作出扣押决定时,应当全面考虑扣押期限的起止,一旦遇到届满时间系节假日应当提前安排或者调整,以防无正当理由超期扣押而出现给相对人造成无谓损失的可能。

本案中,案涉扣押行为经过延期之后,扣押期限理应于2016年2月11日届满,但交通执法支队认为届满之日恰逢春节假期,黄晓明亦不在厦门,故短信告知延至节后上班时间再行领取车辆,显然缺乏法律依据。鉴于到2月11日确实属于春节假期中段,交通执法支队在2月6日电话联系黄晓明无果的情况下,短信通知其顺延至节后上班第一天解除扣押及领取车辆,也基于一定的现实考虑。从黄晓明回短信内容看,确实春节期间离厦返乡,无法在2月15日前回厦门。

综合上述事实,交通执法支队在处理扣押期限届满日恰逢节假日时的做法存在瑕疵,在此予以指出,但不认定违法。

关于适用法律部分

《福建省道路运输条例》第六十条第三款规定,道路运输管理机构对无营运证件从事道路运输又无法当场提供其他有效证明的,可以依法暂扣其车辆;对依法暂扣的车辆,应当妥善保管。

可见,交通执法支队在初步确定黄晓明存在无营运证件从事道路运输经营,又无法当场提供其他有效证明的情形,根据上述规定采取依法暂扣车辆,适用法律、法规正确。

原审法院特别指出,尽管本案所涉及的行政强制行为总体上符合法律、法规的规定,并无明显不当,但是交通执法支队执法环节确实存在部分瑕疵,并将另行向交通执法支队发出具体司法建议,监督交通执法支队进一步规范执法行为,提升执法水平。

综上,交通执法支队在黄晓明涉嫌非法营运的初步事实清楚的情况下,对案涉车辆采取扣押行为及相关延期行为,符合法律规定,并无明显不当,厦门市交通运输局据此作出维持上述行为的复议决定亦予以支持。黄晓明的主张缺乏事实及法律依据,不予采纳。

据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回黄晓明的诉讼请求。一审案件受理费50元,由黄晓明负担。

【上诉人观点】

上诉人黄晓明不服原审判决,向本院提起上诉,请求判令撤销原审判决,依法改判支持其于原审所提出的诉讼请求。

理由是:1、被上诉人交通执法支队提供的现场笔录存在同一份证据但内容不一致的情况,应当认定为伪造,原审判决直接认定为“现场手写,可能存在偏差”,进而采纳交通执法支队的意见,属认定事实错误:2、执法人员在实施扣押车辆行为时,未着制服,也没有出示工作证件,违反了《福建省道路运输条例》第59条的规定,程序违法;3、被上诉人交通执法支队显然存在超期扣押车辆的情形,违反了行政强制法的相关规定。

【被上诉人交通执法支队观点】

被上诉人交通执法支队答辩称,1、上诉人未取得《出租汽车客运经营资格证》从事出租汽车客运经营的证据充分,一审认定事实清楚,依法应驳回上诉:2、被上诉人作出讼争行政强制措施决定书的程序合法。

在对上诉人采取行政强制措施的过程中,上诉人拒不配合,被上诉人当场扣车并于当日及时补办了行政强制措施的审批手续并及时送达。案涉车辆的扣押程序亦符合法律规定。上诉人的上诉请求没有事实根据,应驳回上诉人的上诉,维持原判决。

【被上诉人厦门市交通运输局观点】

被上诉人厦门市交通运输局答辩称,其作出的复议决定认定事实清楚,程序合法,应驳回上诉人的上诉,维持原审判决。

【证据分析】

各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院

各方当事人对原审判决所查明的事件发生经过没有异议,本院予以确认

本院根据在案证据另查明如下案件事实:黄晓明因不服交通执法支队作出的行政强制决定,遂于2016年1月15日向厦门市交通运输局申请行政复议,2016年2月25日,厦门市交通运输局作出厦交行复(2016)1号行政复议决定,3月1日,黄晓明签收了该复议决定书。黄晓明仍不服,遂向原审法院提起本案诉讼。

本院认为,黄晓明于2015年12月14日驾驶自家车辆搭载两名陌生乘客从金尚路至华夏酒店门前停车场前并收取乘客费用20元,有执法视频、执法现场笔录及乘客出具的书面证言为证,事实清楚;而黄晓明未取得车辆营运证件,故交通执法支队认定黄晓明涉嫌未取得出租汽车客运经营资格证从事出租汽车客运经营,有事实依据。

交通执法支队当场扣留案涉车辆并制作出讼争行政强制措施决定并于2015年12月17日送达,该行政强制措施决定认定事实清楚,程序合法,黄晓明上诉主张该行政强制措施认定事实不清且违反法定程序,与事实不符,该上诉意见不予采纳。

至于交通执法支队于执行该行政强制措施过程中存在延长扣车期限及于扣车期限届满后未及时办理扣车及领取手续问题,原审判决已对此进行了充分阐述,本院同意原审法院的认定意见,不再赘述。

【判决】

综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予维持。上诉人黄晓明的上诉请求,没有事实根据和法律依据,应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判决。

本案二审案件受理费50元,由上诉人黄晓明负担。

本判决为终审判决。

【思考与启发】

一、《行政强制法》

第二十五条查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。

延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人,并说明理由。

第六十九条本法中十日以内期限的规定是指工作日,不含法定节假日。

二、《福建省行政执法程序》第四十二条规定,期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日,不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的,以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间。申请书和其他行政执法文书在期满前交邮的(以邮戳为准),不算过期。

三、《民事诉讼法》

第八十二条期间包括法定期间和人民法院指定的期间

期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日,不计算在翔间内

期间届满的最后一日是节假日的,以节假日后的第一日为期间届满的日期

期间不包括在途时间,诉讼文书在期满前交邮的,不算过期

四、当需要延期扣押时,说明理由应是行政机关的法定义务。一般来说,行政机关对于自身案件复杂程度及进展情况的把握更加准确,因此对于案件是否需要决定延长扣押期限,法院会尽量尊重行政机关的合理范围内的选择。但本案涉及对于非法营运的处理,从证据上看案件本身未见复杂之处,交通执法支队对于延期扣押的理由说明亦难言充分,仅以案情复杂为由,显然过于简练,执法环节存在瑕疵。

五、《行政强制法》第六十九条虽然规定十日以内期限不含节假日,但主要指的是期间中的情况,对于期限届满之日恰逢法定节假日未明确提及。由于行政扣押对相对人的财物实施暂时性的控制,对相对人利益可能产生较大影响,从保护相对人权益的角度出发,应尽量减少此类原因导致扣押顺延的情形。行政机关在作出扣押决定时,应当全面考虑扣押期限的起止,一旦遇到届满时间系节假日应当提前安排或者调整,以防无正当理由超期扣押而出现给相对人造成无谓损失的可能。

六、《福建省道路运输条例》

第五十九条道路运输管理机构应当加强对道路运输以及道路运输相关业务经营活动的监督检查。道路运输管理机构的执法人员应当严格按照职责权限和程序进行监督裣查,并持有效执法证件,按照规定统一着装,佩戴标志。

七、交通便衣执法人员曾向原告出示证件,现场亦有身着制服的执法人员在场,结合查处“非法营运”的需要以及身着制服、出示证件的目的和意义,在有出示执法证件表明身份以及其他身着制服工作人员到场的情况下,足以证明当时系交通执法活动,不影响合法性。

八、需要的注意的是在取证难的执法环境下,着便装取证要有着装的执法人员配合,同时还要注意取证的合法性。