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【2019年】最高法案例:原行政行为与复议机关不予受理复议申请只能择一起诉

发布日期:2020-07-31 17:12 访问次数: 信息来源:市交通运输局

裁判要旨

复议机关的不作为行为既包括逾期未作出复议决定的消极不作为,也包括以明示方式不予受理的积极不作为。在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人有两种法律救济手段可以选择,一是直接起诉原行政行为,二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段不能同时进行,而应选择其一。这是因为,直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为,直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定的效果,则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,就会违反一事不再理原则,造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是,这样做还违反了司法最终原则。该原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系,而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申13691号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)王某。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)山东省临沂市人民政府。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)山东省莒南县人民政府。

原审第三人山东省莒南县自然资源和规划局。

原审第三人山东省莒南县民政局。

原审第三人山东省莒南县相沟镇人民政府。

原审第三人莒南县相沟镇董家沟村(石和社区)村委会。

再审申请人王某因诉山东省莒南县人民政府(以下简称莒南县政府)政府信息公开及山东省临沂市人民政府(以下简称临沂市政府)行政复议一案,不服山东省高级人民法院(2018)鲁行终2760号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

王某不服原审裁定,向本院申请再审称,原审认定事实不清、适用法律错误。故请求:撤销一、二审裁定,撤销临沂市政府[2017]第208号不予受理行政复议申请决定书,撤销莒南县政府0101[2017]第1号-告政府信息公开告知书。

本院经审查认为,结合原审法院的裁定和王某再审申请的理由及主张,本案再审审查的争议焦点有以下两方面:(一)原行政行为与不予受理行政复议决定能否一并提起行政诉讼;(二)当事人坚持一并起诉的情况下,人民法院的释明义务和处理方式。

(一)关于原行政行为与不予受理行政复议决定能否一并提起行政诉讼的问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定:“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”这是因为,如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求,属于一种实体处理决定,在性质上与维持原行政行为并无不同;而以复议申请不符合受理条件为由驳回,在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回,既不属于维持原行政行为,亦不属于改变原行政行为,因为复议机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。

复议机关的不作为行为既包括逾期未作出复议决定的消极不作为,也包括以明示方式不予受理的积极不作为。在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人有两种法律救济手段可以选择,一是直接起诉原行政行为,二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段不能同时进行,而应选择其一。这是因为,直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为,直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定的效果,则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,就会违反一事不再理原则,造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是,这样做还违反了司法最终原则。该原则决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系,而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。因此,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十七条规定:“法律法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序,公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的,由先立案的机关管辖;同时立案的,由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议,在法定复议期限内又向人民法院提起诉讼的,人民法院裁定不予立案。”

本案中,王某不服莒南县政府作出的政府信息公开告知书,向临沂市政府申请行政复议,临沂市政府未对其复议申请作出实体决定,而是作出了不予受理复议申请决定,故其既可以选择起诉莒南县政府的信息公开告知行为,亦可以起诉临沂市政府的不予受理复议申请决定,但不能同时进行,而应当选择其一。故王某同时起诉临沂市政府不予受理复议决定和莒南县政府的信息公开告知行为,不符合法律规定。

(二)关于当事人一并起诉情况下法院的释明义务和处理方式问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十五条之规定,提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件,法院经审查认为起诉状内容、材料欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明。对于不属于共同诉讼或一并诉讼的情形,人民法院亦应当依法释明,并可以引导当事人正当提起诉讼。当事人同时起诉不予受理复议决定和原行政行为的,受诉人民法院应当引导当事人起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为,并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。本案中,原审法院应当依法释明并引导王某就政府信息公开告知书提起诉讼,若其坚持同时起诉不予受理复议决定的,则可以裁定驳回王某对临沂市政府不予受理复议决定的起诉,并继续对政府信息公开告知书的合法性问题进行实体审理。原审就本案全案裁定驳回起诉确有不妥,但鉴于王某仍可依法就莒南县政府信息公开告知书提起诉讼。故本案没有提起再审的必要。

综上,王某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回王某的再审申请。