一、案情简介

2017年10月11日，甲运输公司涉嫌在公路上擅自超限运输。乙市公路局作为超限运输车辆行驶公路管理主体，依法对涉事车辆实施行政检查。当事人所属牌号为皖S.XXX的铰接列车由王某驾驶,装载大型设备，从上海开往平阳,在途经G1513（温丽高速）桥头服务区时经执法人员现场检测发现该货物运输车辆车货总长33.2米。依据《超限运输车辆行驶公路管理规定》第三条第一款第（三)项之规定，“车货总长度超过18.1米”为超限运输车辆，该车超限15.1米。

乙市公路局根据收集的现场笔录、询问笔录、当事人身份证件等证据材料认定甲公司存在擅自超限运输的违法事实，并基于驾驶员王某提供的甲公司授权委托书复印件，按照《超限运输车辆行驶公路管理规定》第四十三条第一款第（一）项之规定，“……车货总高度从地面算起超过4.5米、总宽度超过3.75米或者总长度超过28米的，处1000元以上3000元以下的罚款”，作出罚款1500元的行政处罚决定。

二、执法案卷评查对本案的评析

本案在2018年第三季度交通局执法案件评查活动中被抽取评查。根据案卷评查通报，本案的行政处罚主体适格，适用法律法规正确，收集的证据具备真实性、合法性和关联性，并能按照立案、调查、审查、决定的法定程序实施行政处罚，遵循了行政处罚法定原则。但在行政相对人身份调查上有瑕疵，公路管理机构基于委托书复印件且未与原件核对签章确认便作出针对法人的行政处罚决定，未尽到对行政相对人身份的充分调查义务。

实践中，委托书复印件易变造，造假成本低，仅凭驾驶员提供的委托书复印件，难以核实公司有无真实授权的意思表示。公司一旦提出该处罚是驾驶员单方行为，自己在不知情，未被告知享有陈述、申辩权利的情况下受到行政处罚。公路管理机构会因程序不当而面临行政处罚决定被撤销风险。

三、行政处罚授权委托效力分析

行政处罚是否适用代理有待行政法进一步明确。代理是一种民事法律行为，根据《民法总则》第一百六十一条第一款，“民事主体可以通过代理人实施民事法律行为”。行政处罚带有惩罚性质，在公司法定代表人无法亲力亲为的情况下，是否当然适用委托代理制度，由受委托人代为参加调查程序并接受处罚目前法律上没有规定。

然而，实务中，行政处罚委托第三人处理存在客观需求。公路运输行业有着自身特殊性，驾驶员“四海为家”，尤其是长途货运，跨省运输，车辆在非公司住所地被公路执法部门查获，公司法定代表人因受时间、地域限制，无法亲自接受调查处理。出于方便当事人考虑，公司以委托方式授权驾驶员接受处理有着现实必要性。

授权委托书是否有效，关键在于公司是否有转让权利的真实意思表示。委托书是原件还是复印件，属于形式要件问题。它作为一种凭证是公司转让权利的外部证明，不能当然认为委托书复印件不具有真实性。但是行政机关在作出行政处罚决定前，有尽到充分调查的义务，特别是确认处罚对象需确保准确。原件的证明力高于复印件，虽然存在受委托人提供的委托书原件印章造假情形，但是行政机关审核的是委托书原件，并核查过代理人与被代理人身份信息，代理事项、权限、期间要素，应推断已尽到了调查义务。

四、破除授权委托书为复印件的探索方案

根据执法案卷评查反馈意见：授权委托书为复印件不能体现执法部门履行了充分调查义务，在处罚对象认定上存在瑕疵。然而，实践中关于违法超限运输处罚，对查处的公司车辆，尤其是车籍地不在本市的，一般以传真件的方式接收授权委托书。为破除授权委托书复印件难题，确保行政处罚程序合法，提高行政处罚案卷制作质量，乙市公路局制定了如下解决方案。

1、市域范围内接受处罚的超限车辆,严格按照“委托书原件+营业执照复印件”的形式执行，并由执法人员通过比对营业执照原件或国家企业信用信息公示系统里的营业执照信息，对营业执照复印件进行现场核对确认并盖章。

2、市域范围外接受处罚的超限车辆，原则上要求提供“委托书原件+营业执照复印件”，因特殊情况无法提供的，按照以下做法：

（1）在接受处理时，使用委托书复印件，同时要求车辆所属公司邮寄委托书原件。待委托书原件寄到后，及时替换复印件并归档。

（2）要求车辆所属公司提供委托书原件扫描件或者原件照片。文书制作时，彩打委托书原件扫描件或照片,并要求受委托人对其真实性做出承诺。法定代表人和受委托人身份证复印件另附页存入案卷，委托书原件扫描件或照片按“一车一档”方式保存留底。

3、驾驶员能提供车辆的挂靠协议或车辆买卖合同，证实其个人为该车实际车主的，将挂靠协议或车辆买卖合同存入案卷中，以驾驶员为当事人进行处理。

值得肯定的是，这样的操作也得到了当地司法部门的认可，消除了日后因委托书复印件效力问题而导致的败诉风险。