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【2021年】扣押车辆程序违法,被判决撤销——梁某某不服贵阳市道路交通运输管理局行政强制案

发布日期:2021-06-02 16:36 访问次数: 信息来源:市交通运输局

【当事人及审理法院】

上诉人(原审原告) 梁某某

被上诉人(原审被告) 贵阳市道路交通运输管理局

一审法院 贵州省贵阳市白云区人民法院

二审法院 贵州省贵阳市中级人民法院

【裁判要旨】

行政强制措施是行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对行政相对人的财物实施的暂时性控制行为,属行政管理过程中的辅助行为,并非对行政相对人的嫌疑行为性质的最终确认,但行政机关仍需对行政强制措施是否符合法定情形予以举证证明,并应在采取强制措施时听取行政相对人的辩解和陈述。

【法院查明的事实】

2017年10月27日晚,贵阳市道路交通运输管理局(以下简称贵阳市运管局)稽查一大队执法人员在贵阳××××路查工作中,发现梁某某驾驶其妻陈某某名下的比亚迪牌贵A×××××号车辆,搭载有两名乘客。经向其中一名乘客进行询问后,贵阳市运管局以梁某某未取得城市公共交通经营许可从事城市公共交通经营活动为由,作出筑运政暂扣[2017]第0013701号《暂扣凭证》,将梁某某驾驶的比亚迪牌贵A×××××号车辆予以扣押。该《暂扣凭证》于2017年11月1日送达梁某某,《暂扣凭证》中告知了梁某某采取行政强制措施的理由、依据以及其依法享有的权利、救济途径,要求梁某某在七日内到指定地点接受处理。

【生效裁判之裁判理由】

二审法院认为,行政强制措施是行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对行政相对人的财物实施的暂时性控制行为,属行政管理过程中的辅助行为,并非对行政相对人的嫌疑行为性质的最终确认,但行政机关仍需对行政强制措施是否符合法定情形予以举证证明,并应在采取强制措施时听取行政相对人的辩解和陈述。本案中,贵阳市运管局在查处梁某某驾驶车辆从事非法营运行为时,未制作听取梁某某陈述和申辩的书面笔录,强制扣押梁某某的车辆时也未当即出具扣押凭证,程序违法。同时,贵阳市运管局于2017年10月27日作出《暂扣凭证》后,又于2017年11月24日延长扣押期限30日,但贵阳市运管局在期限届满后一直未解除扣押措施,其超期扣押行为亦属程序违法。综上,贵阳市运管局作出《暂扣凭证》的行政行为严重违法,本院予以撤销。原判认定事实基本清楚,但适用法律错误,本院亦予以撤销。至于上诉人梁某某原审诉讼中提出的行政赔偿诉请,因原审未就撤销行政行为之诉与行政赔偿之诉分别立案受理并裁判,现本案二审系针对行政行为的合法性进行审查,不宜直接对行政赔偿之诉作出裁判,梁某某可另行单独提起行政赔偿之诉。

【案涉法律规范】

1.《行政强制法》第二十四条 行政机关决定实施查封、扣押的,应当履行本法第十八条规定的程序,制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。

……

查封、扣押清单一式二份,由当事人和行政机关分别保存。

第二十五条第一款 查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。

第二十八条第一款 有下列情形之一的,行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定:

(一)当事人没有违法行为;

(二)查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关;

(三)行政机关对违法行为已经作出处理决定,不再需要查封、扣押;

(四)查封、扣押期限已经届满;

(五)其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。

2.《中华人民共和国道路运输条例》第七条 国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。

县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。

县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。

3.《贵阳市城市公共交通条例》第二条 本省行政区域内城市公共交通规划、建设、运营和管理适用本条例。

本条例所称城市公共交通是指公共汽车客运和出租汽车客运。

第十七条 城市公共交通经营实行许可制度。从事公共汽车客运和出租汽车客运经营应当依法取得客运经营权。

第六十一条第一款 违反本条例规定,未取得城市公共交通经营许可从事城市公共交通经营活动的,可以暂扣车辆,没收违法所得,处以1万元以上5万元以下罚款;情节严重的,没收专门用于从事无照经营的车辆。

【诉讼过程】

梁某某不服,以贵阳市运管局为被告提起行政诉讼,请求:1.撤销被告作出的筑运政暂扣[2017]第0013701号《暂扣凭证》;2.判令被告将暂扣的贵A×××××号车辆及时归还原告;3.由被告承担暂扣原告车辆所产生的停车费用。

一审法院作出(2017)黔0113行初417号行政判决,驳回原告梁某某的诉讼请求。

梁某某不服(2017)黔0113行初417号行政判决,提出上诉,请求撤销原判,支持其原审诉请。

诉讼中,贵阳市运管局未提供在作出《暂扣凭证》前听取梁某某陈述和申辩的事实证据。

二审法院作出(2018)黔01行终293号判决,内容如下:一是撤销(2017)黔0113行初417号行政判决;二是撤销贵阳市运输局作出的筑运政暂扣[2017]第0013701号《暂扣凭证》。

【被告败诉原因分析】

本案中,被诉行政行为是贵阳市运管局作出的行政强制措施——扣押车辆(其载体是《扣押凭证》),而贵阳市运管局败诉的原因是车辆扣押程序违法,具体包括:一是查处梁某某驾驶车辆从事非法营运行为时,未制作听取梁某某陈述和申辩的书面笔录;二是强制扣押梁某某的车辆时未当即出具扣押凭证;三是在扣押期限届满后未解除扣押措施,导致超期扣押。

1.未制作听取梁某某陈述和申辩的书面笔录

《行政强制法》将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行。其中,行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为,主要包括以下种类:限制公民人身自由;查封场所、设施或者财物;扣押财物;冻结存款、汇款;其他行政强制措施。

扣押财物,是行政机关将有关财物置于自己实际控制之下的一种行政强制措施,以防止当事人利用财物继续实施违法行为,或防止当事人毁损或转移财物。从当事人角度看,该行政强制措施使其丧失了对财物的占有权能,从而无法对财物进行使用、收益和处分。鉴于扣押财物对当事人的财产权构成重大限制,《行政强制法》对扣押财物的实施主体、实施范围、实施程序、实施期限等进行了详细规定。

就实施程序而言,实施扣押财物,除遵守行政强制措施的一般程序外,还要遵守与其性质相适应的特别程序。

《行政强制法》第十八条规定了行政强制措施的一般程序,即:(1)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(2)由两名以上行政执法人员实施;(3)出示执法身份证件;(4)通知当事人到场;(5)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(6)听取当事人的陈述和申辩;(7)制作现场笔录;(8)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;(9)当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(10)法律、法规规定的其他程序。其中,情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员也可以先行实施行政强制措施,但必须在24小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。本案中,贵阳市运管局查处梁某某驾驶车辆从事非法营运行为时,未制作听取梁某某陈述和申辩的书面笔录,即没有证据证明已履行了“听取当事人的陈述和申辩”的程序义务。即便当事人表示放弃陈述和申辩的权利,贵阳市运管局也应当在制作现场笔录时予以说明,或要求当事人书写放弃权利的声明。

补充说明的是,本案发生于2017年10月27日。2018年12月5日,国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号),全面推行执法全过程记录制度,即行政执法机关要通过文字、音像等记录形式,对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录,并全面系统归档保存,做到执法全过程留痕和可回溯管理。同时,“要做好音像记录与文字记录的衔接工作,充分考虑音像记录方式的必要性、适当性和实效性,对文字记录能够全面有效记录执法行为的,可以不进行音像记录;对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所,要推行全程音像记录;对现场执法、调查取证、举行听证、留置送达和公告送达等容易引发争议的行政执法过程,要根据实际情况进行音像记录。”可见,本案若发生在2018年12月5日之后,交通运输部门还应当对实施扣押车辆的全过程进行音像记录。

2.未当即出具扣押凭证

《行政强制法》第二十四条对扣押财物的特别程序作出规定,特别提出要制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。也就是说,本案中,贵阳市运管局应当于2017年10月27日制作并当场交付《暂扣凭证》。然而,事实上,该《暂扣凭证》于2017年11月1日才送达梁某某。

3.未及时解除扣押措施

鉴于扣押财物对当事人的财产权构成重大限制,《行政强制法》第二十五条第一款、第二十八条第一款分别对扣押财物的期限和解除条件作出明确规定。

本案中,贵阳市运管局于2017年10月27日作出《暂扣凭证》,后于2017年11月24日延长扣押期限30日。根据《行政强制法》第二十五条第三款的规定,对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的,扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。本案扣押的财物是车辆,不需要对其性质、性能等进行检测、检验、检疫或者技术鉴定。因此,车辆的扣押期限应当在2017年12月23日届满。贵阳市运管局在扣押期限届满后未及时作出解除扣押决定和归还车辆,违反了《行政强制法》第二十八条的规定。

【行政执法启示】

交通运输行政执法人员实施行政强制措施时,应当遵守《行政强制法》。在实施扣押车辆等扣押财物类强制措施时,要认真听取当事人的陈述和申辩,并制作笔录;《暂扣凭证》应当当场制作,并当场交付当事人。扣押财物的期限应当因案而异,并且在计算时坚持有利于当事人的原则。