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【2021年】认定事实不清,集体讨论程序合法性不明,行政处罚被判决撤销,并被判决重作——燕某不服桓台县交通运输监察大队、桓台县人民政府行政处罚及行政复议案

发布日期:2021-06-02 16:39 访问次数: 信息来源:市交通运输局

【当事人及审理法院】

上诉人(原审被告) 山东省桓台县交通运输监察大队

被上诉人(原审原告)燕某

原审被告 山东省桓台县人民政府

一审法院 山东省桓台县人民法院

二审法院 山东省淄博市中级人民法院

【裁判要旨】

1.交通运输部门认定当事人擅自从事道路客运经营,但未对当事人从事道路客运经营的具体种类予以说明,属于行政处罚过程中认定事实不清,证据不足。

2.经集体讨论程序作出行政处罚决定的,行政机关应当提交充分有力的证据证明其决定程序中集体讨论程序的合法性。

【法院查明的事实】

燕某有鲁C-OR667小型面包车一辆。2017年6月2日,燕某驾驶鲁C-OR667面包车在桓台县信园附近被桓台县交通运输监察大队执法人员拦住检查。桓台县交通运输监察大队认为其涉嫌未取得道路客运经营许可,擅自从事道路客运经营,制作了询问笔录、勘验(检查)笔录、现场笔录,并于当日立案。同日,桓台县交通运输监察大队对该案组织进行了集体讨论,形成案件处理意见书,并作出鲁淄交(04)违通[2017]0503G206020001号违法行为通知书,通知书中对拟处罚决定及原告提出陈述、申辩和申请听证的权利进行了说明,该通知书于2017年6月7日由桓台县交通运输监察大队执法人员直接送达原告。2017年7月6日,桓台县交通运输监察大队第二次对燕某进行询问。2017年7月28日,桓台县交通运输监察大队作出鲁淄交(04)罚[2017]0503G206020001号行政处罚决定(以下简称《行政处罚决定书》)。2017年8月1日,燕某在陈述申辩书中表示放弃陈述和申辩的权利,放弃要求组织听证的权利。2017年9月29日,燕某因不服前述《行政处罚决定书》,向桓台县人民政府申请行政复议。2017年11月22日,桓台县人民政府作出桓政复[2017]第45号行政复议决定书(以下简称《行政复议决定书》),认为《行政处罚决定书》认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,程序合法,内容适当,根据《行政复议法》第二十八条第一款之规定,决定予以维持。

【诉讼过程】

燕某不服,提起行政诉讼,请求撤销《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》。  

一审法院作出(2017)鲁0321行初34号行政判决,内容如下:一是撤销《行政处罚决定书》;二是限被告桓台县交通运输监察大队于判决生效后30日内对燕某涉嫌未取得道路客运经营许可,擅自从事道路客运经营的行为重新作出处理;三是撤销《行政复议决定书》。

其中,撤销《行政处罚决定书》的主要理由包括两个方面:第一,从《中华人民共和国道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》、《山东省道路运输条例》、《巡游出租汽车经营服务管理规定》的相关规定可以看出,不同种类道路客运经营违法行为有不同的处理规定,不能笼统地不加区分地进行处理。被告桓台县交通运输监察大队在鲁淄交(04)罚[2017]0503G206020001号《行政处罚决定书》中认定原告燕某未取得道路客运经营许可,擅自从事道路客运经营,但未对燕某从事道路客运经营的具体种类予以说明,提交的相关证据也未能明确说明燕某从事道路客运经营的具体种类,属调查事实不清,证据不足,并由此存在适用法律错误的可能性。第二,《行政处罚法》第三十八条第二款规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。”被告桓台县交通运输监察大队对燕某案组织进行集体讨论时,记录显示其副大队长徐某某出席,但记录中其他出席人员是否为大队负责人,大队负责人是否均出席此次讨论,被告桓台县交通运输监察大队未提交相关证据进行说明,即未提交其作出决定程序中集体讨论程序合法性的全面有效证据,无法证明其决定程序中集体讨论程序的合法性。综上,被告桓台县交通运输监察大队作出的鲁淄交(04)罚[2017]0503G206020001号行政处罚决定,调查事实不清,证据不足,并由此存在适用法律错误的可能性,而且,未提交充分有力的证据证明其决定程序中集体讨论程序的合法性。

桓台县交通运输监察大队不服(2017)鲁0321行初34号行政判决决,提起上诉,请求撤销原判,维持原行政处罚决定。

二审法院作出(2018)鲁03行终64号判决,判决驳回上诉,维持原判。

【生效裁判之裁判理由】

二审法院认为,《中华人民共和国道路运输条例》第二条第二款规定,道路运输经营包括道路旅客运输经营和道路货物运输经营。交通运输部《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条规定,道路客运经营,是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动,包括班车(加班车)客运、包车客运、旅游客运。上诉人桓台县交通运输监察大队在被诉《行政处罚决定书》中认定被上诉人燕某未取得道路客运经营许可,擅自从事道路客运经营,但未对燕某从事道路客运经营的具体种类予以说明。上诉人在上诉状中主张“结合实际可以看出,被上诉人的行为是一种典型的包车服务,与其形成包车劳务合作关系的相对人是建筑工地”,但其并未对其所认为的包车劳务合作关系的一方当事人建筑工地围绕双方之间的关系、费用结算、费用性质等进行调查。在2017年6月2日,上诉人对被上诉人的询问笔录中,被上诉人燕某已提供了建筑工地联系人姓名的情况下,上诉人亦未进行调查,属于行政处罚过程中认定事实不清,证据不足。上诉人关于被上诉人的运输行为目的明确,其从桓台县某建筑工地接受运送劳务人员的任务之后,前往大张劳务市场拉人,随后运送至建筑工地,其驾驶劳务费用由建筑工地与其结算的主张,亦未提交充分有效证据证明。

根据《行政处罚法》第三十八条第二款之规定,对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。一审判决认为上诉人未对除其副大队长徐某某以外的其他出席人员是否为大队负责人,大队负责人是否均出席此次讨论,提交相关证据进行说明,并非上诉人主张的一审法院认为其法定代表人没有在重大案件集体讨论记录中签字,存在程序不当。对上诉人的该项主张,法院不予支持。

【案涉法律规范】

1.《行政处罚法》第三十八条第二款 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。

2.《中华人民共和国道路运输条例》第二条 从事道路运输经营以及道路运输相关业务的,应当遵守本条例。

前款所称道路运输经营包括道路旅客运输经营(以下简称客运经营)和道路货物运输经营(以下简称货运经营);道路运输相关业务包括站(场)经营、机动车维修经营、机动车驾驶员培训。

第六十三条 违反本条例的规定,未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。   

第八十一条 出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。

3.《道路旅客运输及客运站管理规定》(2016年修正)第三条 本规定所称道路客运经营,是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动,包括班车(加班车)客运、包车客运、旅游客运。

4.《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条 违反本规定,有下列行为之一的,由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门责令改正,并处以5000元以上20000元以下罚款。构成犯罪的,依法追究刑事责任: 

(一)未取得巡游出租汽车经营许可,擅自从事巡游出租汽车经营活动的;

5.《山东省道路运输条例》第二条第二款  本条例所称道路运输经营包括道路班车客运、包车客运、旅游客运、城市公共交通客运、出租汽车客运等客运经营(以下简称客运经营)和道路货物运输经营(以下简称货运经营);道路运输相关业务包括道路运输站(场)经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训以及机动车综合性能检测、汽车租赁等经营业务。

第六十七第二款 违反本条例规定,未经许可擅自从事机动车综合性能检测或者出租汽车客运经营的,由县级以上道路运输管理机构或者交通运输监察机构责令停止违法行为,处五千元以上三万元以下罚款;有违法所得的,没收违法所得。

【被告败诉原因分析】

本案中,被告桓台县交通运输监察大队败诉的原因有两个:一是调查事实不清,证据不足,并由此存在适用法律错误的可能性;二是未提交充分有力的证据证明集体讨论程序的合法性。被告桓台县人民政府败诉的原因是对桓台县交通运输监察大队行政处罚行为的事实、证据、程序、适用法律审查方面有所欠妥。以下仅分析被告桓台县交通运输监察大队的败诉原因。

1.非法营运案件的事实调查问题

对构成非法营运的案件,实践中习惯于围绕“未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营”开展调查取证,并直接适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条作出处理。至于违法行为人所从事的“道路运输经营”的类型,有时会有所忽略。不过,《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条对非法营运规定了多种处理方式,即赋予了交通运输部门广泛的裁量权。同时,《行政处罚法》(2017年修正)第四条第二款明确了交通运输部门行使裁量权时应当考虑的因素,以实现个案正义。相应地,也就有必要查明“道路运输经营”的类型,因为不同类型的“道路运输经营”,至少其社会危害程度会有所不同。

关于“道路运输经营”的类型,《中华人民共和国道路运输条例》首先在第二条中将其分为道路旅客运输经营(即客运经营)和道路货物运输经营(即货运经营),然后在第二章“道路运输经营”之第一节“客运”的第十八条、第十九条中对班线客运、包车客运、旅游客运进行了规定,同时第八十二条明确规定“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”。这意味着,《中华人民共和国道路运输条例》认可道路客运经营包括班线客运、包车客运、旅游客运、出租车客运和城市公共汽车客运,但出租车客运和城市公共汽车客运的管理不适用《中华人民共和国道路运输条例》。进一步看,在涉及道路客运经营的案件中,有必要对道路客运经营的类型进行准确判断,因为这涉及到是否适用《中华人民共和国道路运输条例》。而且,《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条在规定对非法营运的行政处理方式时,特别指明只适用于“违反本条例的规定”的行为。也就是说,如果非法营运属于出租车客运和城市公共汽车客运等道路客运经营类型,就不宜适用《中华人民共和国道路运输条例》。

正是基于此,本案一审法院表示,“被告桓台县交通运输监察大队在《行政处罚决定书》中认定原告燕某未取得道路客运经营许可,擅自从事道路客运经营,但未对燕某从事道路客运经营的具体种类予以说明,提交的相关证据也未能明确说明燕某从事道路客运经营的具体种类,属调查事实不清,证据不足,并由此存在适用法律错误的可能性。”在二审程序中,桓台县交通运输监察大队主张原告燕某从事的是“包车客运”。对此,二审法院指出,桓台县交通运输监察大队在通过询问笔录“已获得建筑工地联系人姓名的情况下”,却“并未对其所认为的包车劳务合作关系的一方当事人建筑工地围绕双方之间的关系、费用结算、费用性质等进行调查”,因此“属于行政处罚过程中认定事实不清,证据不足。”可见,从一审法院到二审法院,对非法营运案件的事实调查,都秉持同一标准,即按照《行政处罚法》(2017年修正)第三十六条的规定,“全面、客观、公正地调查,收集有关证据”,查明属于何种类型的道路客运经营,以免造成适用法律法规错误。

2.行政机关负责人集体讨论程序的合法性问题

根据《行政处罚法》第三十八条第二款的规定,行政机关负责人集体讨论程序并不是行政处罚一般程序的必经程序,只适用于“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”的案件。

学理上,“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”的案件包括两类:一是情节复杂的案件。如,案件当事人众多、涉及多个行政法律关系或多种性质的法律关系(即民事、行政、刑事法律关系交织在一起)、涉及多个行政执法部门、时间跨度较长的案件等。二是重大违法行为给予较重的行政处罚的案件。从裁量权角度看,这是融要件裁量(即“重大违法行为”)与结果裁量(即“给予较重的行政处罚”)于一案的要求。要件裁量方面,应当与“轻微违法行为”“一般违法行为”“较重违法行为”有一定的区分度;结果裁量方面,从处罚类型的选择到处罚幅度的选择,都要体现“较重”——如果最严厉的行政处罚是100分,那么“较重”的行政处罚必须大于50分。实践中,有一些部门规章明确规定了“情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚”的案件的范围,只是规定不一。[如,《交通运输行政执法程序规定》第七十三条规定:“行政处罚案件有下列情形之一的,应当提交执法部门重大案件集体讨论会议决定:(一)拟作出吊销许可证、责令停产停业、较大数额罚款的;(二)认定事实和证据争议较大的,适用的法律、法规和规章有较大异议的,违法行为较恶劣或者危害较大的,或者复杂、疑难案件的执法管辖区域不明确或有争议的;(三)对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的其他情形。”《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》(国家市场监督管理总局令第2号)第五十四条第二款规定:“对下列情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件,应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定:(一)拟罚款、没收违法所得和非法财物价值数额较大的案件;(二)拟责令停产停业、吊销许可证或者执照的案件;(三)涉及重大安全问题或者有重大社会影响的案件;(四)调查处理意见与审核意见存在重大分歧的案件;(五)市场监督管理部门负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。”《农业行政处罚程序规定》(农业农村部令2020年第1号)第五十五条规定:“下列行政处罚案件,应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定:(一)符合本规定第五十九条所规定的听证条件,且申请人申请听证的案件;(二)案情复杂或者有重大社会影响的案件;(三)有重大违法行为需要给予较重行政处罚的案件;(四)农业行政处罚机关负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。”第五十九条规定:“农业行政处罚机关依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定,在作出责令停产停业、吊销许可证件、较大数额罚款、没收较大数额财物等重大行政处罚决定前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的,农业行政处罚机关应当组织听证。前款所指的较大数额罚款,县级以上地方人民政府农业农村主管部门按所在省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会或者人民政府规定的标准执行;农业农村部对公民罚款超过三千元、对法人或者其他组织罚款超过三万元属较大数额罚款。第一款规定的没收较大数额财物,参照第二款的规定执行。”]

除适用范围外,行政机关负责人集体讨论程序的适用,还必须明确“谁是行政机关的负责人”。关于“行政机关负责人”的范围,目前可见的解释来自最高人民法院。自2020年7月1日起施行的《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》(法释〔2020〕3号)第二条规定:“行政诉讼法第三条第三款[《行政诉讼法》第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”]规定的被诉行政机关负责人,包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人,不能作为被诉行政机关负责人出庭。”此前,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第一百二十八条第一款规定:“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人,包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”相较而言,《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》明确了被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人,不能视作被诉行政机关负责人。最高人民法院对“行政机关负责人”进行解释的初衷虽然是贯彻落实《行政诉讼法》确立的行政机关负责人出庭应诉制度,但是基于法律体系的统一性原则,该解释可以适用于《行政处罚法》和其他法律。

本案中,一审法院认为被告桓台县交通运输监察大队“无法证明其(行政处罚)决定程序中集体讨论程序的合法性”,因为其提供的集体讨论记录“显示其副大队长徐某某出席,但记录中其他出席人员是否为大队负责人,大队负责人是否均出席此次讨论,被告桓台县交通运输监察大队未提交相关证据进行说明”。可见,在一审法院看来,被告桓台县交通运输监察大队应当提供相关证据来说明出席此次行政处罚集体讨论的是大队负责人,并且大队负责人均出席了此次讨论。从实践角度看,能够说明是行政机关负责人的最具有说服力的证据,是有权机关制发的行政机关负责人任命文件。当然,就行政处罚案卷的制作来说,只需要在集体讨论记录中载明出席人员的职务,以说明出席人员具有“行政机关负责人”身份,而无须将出席人员的任命文件一一附后;一旦发生行政复议或行政诉讼,除提供集体讨论记录外,还应当提供出席人员的任命文件。

此外,对行政机关的负责人是否“均”要出席行政处罚的集体讨论程序,笔者持保留态度。笔者认为,一方面,从“集体”的内涵出发,出席集体讨论的人员虽然不必是本行政机关的全部负责人,但也不能演变成行政机关负责人“组织”的集体讨论——只有一个负责人参加。在大连市金州区兴亮修船厂不服大连金普新区农业农村局行政处罚案中,辽宁省高级人民法院表示,“根据大连金普新区农业农村局提供的案件讨论(会审)笔录,参加案件讨论(会审)的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长,即是说该案并未经行政机关的负责人集体讨论决定,也属于程序严重违法。”[参见辽宁省高级人民法院(2019)辽行终1320号行政判决书。]另一方面,从“讨论”的内涵出发,行政机关负责人通过“会签”形成决定,或在讨论过程中不发言,都不符合要求。如,在蔡献通不服中国渔政厦门市支队行政处罚案中,厦门海事法院表示,行政机关负责人集体讨论程序“强调集体讨论、集体决定,不应异化为简单的行政机关相关人员依次签署(会签)。被告的《案件处理意见书》属于行政处罚实践中典型的处罚意见审批表格,不能证明、体现上述行政机关负责人集体讨论、集体决定的过程。若诸如本案的《案件处理意见书》可以被视为行政机关已完成负责人集体讨论决定环节的证据,则《行政处罚法》设置的行政机关负责人集体讨论决定机制,有被虚置化之虞。综上,被告没有依法进行行政机关负责人集体讨论决定环节,程序违法。”[参见厦门海事法院(2019)闽72行初14号行政判决书。]又如,在宾县自然资源局申请强制执行(2019)000008号行政处罚决定案中,黑龙江省宾县人民法院裁定不准予执行,理由是该违法占地案件涉及土地上建筑物、构筑物拆除,属于给予重大违法行为较重的处罚,“须经过行政机关负责人按照法律规定集体讨论后方可作出。宾县自然资源局根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定,经行政机关的负责人集体讨论会研究后决定作出(2019)000008号行政处罚决定,但是在参会人员中未列明时任局长李海波,李海波仅是在笔录后面签字,且笔录中未能体现讨论的过程及参与人员发表的意见。另外,宾县自然资源局的副职负责人均未参会。故该案件的集体讨论不符合法律规定。”[参见黑龙江省宾县人民法院(2020)黑0125行审35号行政裁定书。]

【行政执法启示】

道路客运经营包括班线客运、包车客运、旅游客运、出租车客运和城市公共汽车客运等多种类型,其中出租车客运和城市公共汽车客运的管理不适用《中华人民共和国道路运输条例》,并且《中华人民共和国道路运输条例》对非法营运规定了多种行政处理方式。这样,从确保准确适用法律法规和实现过罚相当角度出发,在查处道路客运非法营运案件时,应当全面收集证据,查明道路客运经营的类型。同时,对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。而且,应当有证据证明集体讨论程序的合法性。