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【2021年】事实认定与法律适用错误,违反法定程序,处罚结果明显不当,行政处罚被判决撤销——曾某某不服长沙市岳麓区交通运输局、长沙市岳麓区人民政府行政处罚及行政复议案

发布日期:2021-06-02 16:58 访问次数: 信息来源:市交通运输局

【当事人及审理法院】

再审申请人(一审原告、二审上诉人) 曾某某

被申请人(一审被告、二审被上诉人) 长沙市岳麓区交通运输局 

被申请人(一审被告、二审被上诉人) 长沙市岳麓区人民政府

一审法院 长沙市岳麓区人民法院

二审法院 长沙市中级人民法院

再审法院 湖南省高级人民法院

【裁判要旨】

1.从(私人小客车合乘)平台、车主、乘客三者关系来看,车主和乘客均向平台发布出行信息,平台整合信息后进行匹配确定订单,平台向车主和乘客发布该信息,经车主和乘客确认后即达成协议。车主按平台的指示完成行程,乘客向平台支付费用,平台在扣除服务费后再向车主支付费用。在此关系中,车主是按照平台提示的行程接单,费用也不由车主决定而由平台计算。应认为与乘客建立搭乘服务关系的是平台而非车主,平台应承担承运人责任和相应社会责任。

2.私人小客车合乘不符合道路旅客运输经营行为的特征,不属于道路旅客运输经营的范畴,因此不适用《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定。

3.交通运输行政执法人员对行驶在中间车道,等待红绿灯放行的车辆进行拦截检查,违反了《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定,属于执法程序违法。

4.人民基于对政府行为信赖而做出的相关行为应当受到保护。私人小客车合乘平台提供的合乘数据受到政府部门的监管。车主对平台发布信息不予以质疑正是因为对政府监管行为的信赖。车主基于对政府行为的信赖而按照平台提供的信息从事的搭乘行为应当受到法律保护。

5.对违反相关法律法规行为进行处罚时应当明确责任主体,法无明文规定则不予处罚,处罚时应遵循处罚法定原则。

【法院查明的事实】

曾某某系湘H×××**小汽车的车主,住址为湖南省沅江市。2017年5月17日,曾某某驾驶车辆(牌号为湘H×××**)通过滴滴平台接到一笔搭载顺风车的订单,订单显示出发地为益阳市南县茅草街,目的地为长沙市火车站。上午11时许,曾某某车辆行驶至长沙市岳麓区,长沙市岳麓区交通运输局(以下简称岳麓区交通局)执法人员将正在行驶途中等待红绿灯放行的曾某某车辆在路中拦截,扣押了曾某某车辆,并向曾某某出具了《公共客运管理行政强制决定书》、《行政处罚事前告知书》,拟作出罚款二万元的处罚决定。曾某某向岳麓区交通局申请听证,岳麓区交通局于6月8日下午举行了行政处罚听证会,曾某某参加了该听证会。6月20日,岳麓区交通局以长沙市交通行政执法局岳麓区分局的名义向曾某某作出了罚款二万元的《行政处罚决定书》(岳交处罚决定[2017]0711号)。

曾某某不服该处罚决定,于8月17日向长沙市交通运输局申请行政复议。长沙市交通运输局以长沙市交通行政执法局岳麓区分局适用《长沙市城市公共客运条例》对曾某某作出行政处罚决定适用法律依据错误为由,于10月13日作出《行政复议决定书》,确认长沙市交通行政执法局岳麓区分局作出的《行政处罚决定书》(岳交处罚决定[2017]0711号)违法,并责令其重新作出处罚决定。

10月31日,岳麓区交通局再次向曾某某送达了《行政处罚事前告知书》,告知曾某某未取得道路运输经营许可证,擅自从事道路运输经营的行为违法,拟依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定,对曾某某作出罚款三万元的行政处罚决定。并告知曾某某依法享有陈述、申辩及要求组织听证的权利,逾期未提出陈述、申辩及听证要求的,视为放弃上述权利。11月7日,岳麓区交通局对曾某某作出《岳麓区交通运输局行政处罚决定书》(岳交罚决定〔2017〕0316号,以下简称《行政处罚决定书》),罚款二万元。

曾某某不服岳麓区交通局作出的《行政处罚决定书》,于12月4日向长沙市岳麓区人民政府(以下简称岳麓区政府)申请行政复议。

2018年1月30日,岳麓区政府向曾某某送达了《长沙市岳麓区人民政府行政复议决定书》(岳行复决〔2018〕001号,以下简称《行政复议决定书》),决定维持岳麓区交通局所作的行政处罚决定。

法院另查明:一是长沙市机构编制委员会于2013年10月25日印发《关于理顺城区公共客运执法体制等有关事项的通知》(长编委发〔2013〕50号),文件规定岳麓区交通局加挂“长沙市交通行政执法局岳麓区分局”的牌子,具备行政执法资格,查处岳麓区范围内城市公共客运市场的非法运营行为。二是滴滴平台的顺风车运营主体是北京运达无限科技有限公司。滴滴平台对顺风车车主收取5-10%的信息服务费,对于乘客不收费。行程的运费由滴滴平台推荐价格,由乘客向滴滴平台缴纳费用,如没有投诉等行为,滴滴平台在收取乘客的费用后将扣除车主应缴纳的信息服务费后将其他费用打入顺风车车主的账上。经查询滴滴平台的后台数据,确认:曾某某于2016年3月12日在滴滴顺风车平台注册为顺风车司机。截至2018年2月26日,曾某某共计从顺风车平台接单22次,获得收入1814.2元。其中,属于益阳市内运行路线的有4次,获得收入122.7元,属于跨区域运行路线的有18次(益阳到长沙有10次,长沙到益阳有8次),获得收入1691.5元。

【诉讼过程】

曾某某不服,提起行政诉讼,请求撤销岳麓区交通局的《行政处罚决定书》及岳麓区政府的《行政复议决定书》。

2018年2月6日,一审法院作出(2018)湘0104行初42号行政判决,判决驳回曾某某的全部诉讼请求。

曾某某不服一审判决,提出上诉,请求撤销一审判决及被诉的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》。

二审法院作出(2018)湘01行终591号行政判决,判决驳回上诉,维持原判。

曾某某不服,申请再审,请求撤销二审判决,并依法改判,同时撤销被诉的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》。

再审法院作出(2019)湘行申419号行政裁定,提审本案。

2020年5月27日,再审法院作出(2020)湘行再8号行政判决,内容如下:撤销(2018)湘04行终123号行政判决;撤销(2018)湘0104行初42号行政判决;撤销麓区交通局作出的《行政处罚决定书》;撤销岳麓区政府作出的《行政复议决定书》。

【生效裁判之裁判理由】

再审法院认为:

一、本案争议的焦点为岳麓区交通局作出的《行政处罚决定书》和岳麓区政府作出的《行政复议决定书》是否合法、合理。对此,主要应从以下五个方面考量:

(一)关于对曾某某利用网络平台预约载客行为的性质的认定

《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出,私人小客车合乘(也称拼车、顺风车),是指不以盈利为目的,由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息,由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车,分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染,城市人民政府应鼓励并规范其发展,制定相应规定,明确合乘服务提供者、合乘者及合乘服务信息服务平台等三方的权利和义务。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条规定,私人小客车合乘,也称为拼车、顺风车,按城市人民政府有关规定执行。《长沙市私人小客车合乘管理规定》(长政办发〔2017〕16号)第二条规定,私人小客车合乘(也称拼车、顺风车),是指不以盈利为目的,由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息,由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车,分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。本案中,对曾某某利用网络平台预约载客行为属于顺风车合乘还是非法营运,可从以下几个方面综合衡量:

1.关于再审申请人曾某某的涉案行为是否以盈利为目的

《长沙市私人小客车合乘管理规定》第八条规定,合乘出行分摊费用仅限于出行过程中的能耗成本和发生的路桥通行费用。合乘出行分摊费用由合乘出行提供者和合乘人按照人数平均分摊。合乘出行分摊费的计算,应当根据合乘出行提供者登记的车型、排量,参照工信部发布的车辆综合能耗,合乘人合乘的里程,计算能耗成本费用和路桥通行费,分摊到合乘出行提供者和每名合乘人,并在合乘平台上明示。本案再审申请人曾某某在滴滴平台注册成为顺风车车主,涉案行程系曾某某从滴滴平台接到的顺风车订单业务,滴滴平台根据其出行分摊费用计算规则,推荐该行程价格为240.4元。岳麓区交通局根据曾某某登记的车型、排量计算出曾某某涉案行程盈利161.7元,仅简单地以该车型油耗及合乘人合乘里程作为依据,此计算方法忽略了滴滴平台服务费、车龄、绕路及拥堵产生的油耗及实际产生的能耗等各项客观因素。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第八条中所指“能耗成本”不应简单地理解为“油耗”,二者并非同一概念,能耗成本的计算应综合考虑多项合理因素,故其作出的曾某某涉案行程盈利161.7元的结论属于事实依据不足。且该行程价格由合乘平台根据既定的规则计算并明示,其金额多少并不由再审申请人曾某某决定收取。另外,从申请人注册为顺风车司机以来从事的运送乘客的次数及路线等情况看,申请人亦非以此为盈利手段。故对申请人曾某某的该载客行为不宜认定为以盈利为目的。

2.关于再审申请人的涉案行为是否为顺风车合乘

《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条规定,本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内,合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。该条规定的立法意图在于规范合乘平台发布合乘信息的行为,即若合乘平台提供了跨省市、跨区域的合乘信息违反该规定的,责任归于合乘平台。此规定不能倒推得出若合乘出行范围跨省市、跨区域就不是私人小客车合乘的结论,岳麓区交通局以此规定得出的再审申请人曾某某载客行为不是私人小客车合乘欠缺逻辑性。

《长沙市私人小客车合乘管理规定》第五条规定,合乘平台应当按照时间、线路基本相同的原则,为发布出行需求的合乘人提供信息查询或选择。本案再审申请人曾某某家住益阳,在长沙工作,从出行时间和路线看,其往返于回家和上班地点之间搭乘与其路线基本一致的乘客。申请人在滴滴顺风车平台注册为顺风车司机,通过滴滴平台接到本案中搭载顺风车的订单,与搭载出行线路大致相同的人共同分担出行成本,属于顺道搭乘乘客,符合私人小客车合乘的特征。

故再审申请人搭载乘客的行为不以盈利为目的,由出行线路大致相同的人分摊部分出行成本,该行为应当认定为顺风车合乘。

(二)关于岳麓区交通局作出的《行政处罚决定书》的处罚对象是否正确

《长沙市私人小客车合乘管理规定》第六条规定,私人小客车合乘不属于道路运输经营行为……合乘平台应当提供合乘出行服务协议,合乘者响应后,需网签合乘出行服务协议,明确合乘出行提供者、合乘人和合乘软件运营商的权利、义务和责任。第十二条规定,合乘平台在本市开展合乘信息服务的,应向市道路运输管理机构备案,并将服务平台数据库接入市道路运输管理机构监管平台,按要求实时、完整地提供合乘数据。合乘数据包括合乘出行提供者的姓名、车牌号、车型、出发时间、起讫地点、行驶线路、合乘人的地点、合乘费用等。从平台、车主、乘客三者关系来看,车主和乘客均向平台发布出行信息,平台整合信息后进行匹配确定订单,平台向车主和乘客发布该信息,经车主和乘客确认后即达成协议。车主按平台的指示完成行程,乘客向平台支付费用,平台在扣除服务费后再向车主支付费用。在此关系中,车主是按照平台提示的行程接单,费用也不由车主决定而由平台计算。应认为与乘客建立搭乘服务关系的是平台而非车主,平台应承担承运人责任和相应社会责任。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条也规定,合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘服务信息。该条规定应理解为若平台违反该规定,提供了跨省市、跨区域的合乘服务信息,则平台应承担责任,而非车主承担责任。

本案中岳麓区交通局以“工商部门依法组织对网约车平台公司进行登记与监管,依法查处网约车平台公司经营过程中的无照经营和不正当竞争等违法违规行为”为依据,认为自己无权对平台进行处罚属于适用法律错误。本案处罚的行为并非平台公司无照经营和不正当竞争之类的行为,而是违反交通运输相关法律法规规章的行为。

故岳麓区交通局仅对再审申请人进行处罚而未处罚真正的责任主体平台公司属于处罚对象错误。

(三)关于岳麓区交通局作出的被诉处罚决定适用法律是否正确

如前所述,因岳麓区交通局主张以《长沙市私人小客车合乘管理规定》为依据倒推得出若合乘出行范围跨省市、跨区域就不是私人小客车合乘欠缺逻辑性,其结论不能成立,故原审法院认为再审申请人曾某某的行为不能适用《长沙市私人小客车合乘管理规定》的相关规定缺乏法律依据,适用法律错误。

岳麓区交通局以《中华人民共和国道路运输条例》第十条、第六十三条为依据对再审申请人作出处罚,其适用该条款的前提是对申请人涉案行为的性质界定为“道路旅客运输经营”。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条明确了“道路旅客运输经营”的含义,即是指用客车运送旅客,为社会公众提供服务,具有商业性质的道路客运活动,包括班车(加班车)客运、包车客运、旅游客运。本案再审申请人搭载乘客的行为应认定为私人小客车合乘,不符合道路旅客运输经营行为的特征,不属于道路旅客运输经营的范畴。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第六条也明确,私人小客车合乘不属于道路运输经营行为。故再审申请人曾某某的涉案行为不适用《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定。岳麓区交通局因对再审申请人曾某某的行为定性错误从而适用《中华人民共和国道路运输条例》相关规定进而作出处罚,适用法律错误。

(四)关于岳麓区交通局作出的被诉处罚决定的程序是否合法

1.《中华人民共和国道路运输条例》第五十八条规定:道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地进行监督检查。道路运输管理机构的工作人员在公路路口进行监督检查时,不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆。本案中,岳麓区交通局对申请人车辆进行检查的地点为距离汽车西站1.4公里处,再审申请人当时正在中间车道正常行驶即被岳麓区交通局工作人员拦截检查。岳麓区交通运输局工作人员该行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定,属于执法程序违法。

2.再审申请人在收到《行政处罚事前告知书》当日曾到岳麓区交通局进行陈述与申辩,该局工作人员以工作繁忙为由拒绝。后申请人多次电话联系该局工作人员欲进行陈述与申辩,仍遭拒绝。岳麓区交通局对申请人作出处罚决定前未听取申请人的陈述与申辩即作出处罚决定,违反了《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定,其作出的处罚决定程序违法。

(五)关于岳麓区交通局作出的被诉处罚决定对曾某某罚款20000元,处罚是否适当

《行政处罚法》第四条第二款规定,设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。岳麓区交通局作出处罚时,既未充分考虑再审申请人曾某某利用滴滴平台公司从事顺风车业务的客观事实及其性质,也未全面综合考虑其行为的社会危害程度,将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于再审申请人,认定其盈利161.7元,对其处以2万元罚款,却未对平台公司作出任何处罚,属于对曾某某涉案行为的事实、性质、情节以及社会危害程度未予以正确、适当认定,对其的处罚幅度和数额与其行为性质、危害程度、涉案金额等不相当,该处罚明显不当。

二、本案中法律法规及行政法基本原则的适用问题

(一)关于本案的法律适用问题

本案申请人搭载乘客的行为宜认定为私人小客车合乘,故应适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》及《长沙市私人小客车合乘管理规定》。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条规定,私人小客车合乘,也称为拼车、顺风车,按城市人民政府有关规定执行。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条规定,本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内,合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。第六条规定,合乘平台应当提供合乘出行服务协议,合乘者响应后,需网签合乘出行服务协议,明确合乘出行提供者、合乘人和合乘软件运营商的权利、义务和责任。第七条规定,私人小客车合乘不属于道路运输经营行为。第十一条规定,合乘平台在本市开展合乘信息服务的,应向市道路运输管理机构备案,并将服务平台数据库接入市道路运输管理机构监管平台,按要求实时、完整地提供合乘数据。合乘数据包括合乘出行提供者的姓名、车牌号、车型、处罚时间、起讫地点、行驶线路、合乘人的地点、合乘费用等。从上述规定可以看出,对合乘信息负责的是合乘平台,并非车主,且《长沙市私人小客车合乘管理规定》未规定相应的处罚措施。根据行政处罚中“处罚法定”原则,不应对车主即本案再审申请人曾某某进行处罚。

(二)关于行政法基本原则在本案中的适用问题

1.信赖保护原则

信赖保护原则为行政法中一项基本原则,意为人民基于对国家公权力行使结果的合理信赖而有所规划或举措,由此而产生的信赖保护利益应受保护。根据该原则,人民基于对政府行为信赖而做出的相关行为应当受到保护。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第十一条规定,合乘平台在本市开展合乘信息服务的,应向市道路运输管理机构备案,并将服务平台数据接入市道路运输管理机构监管平台,按要求实时、完整地提供合乘数据。可见,滴滴平台提供的合乘数据受到政府部门的监管,车主按平台发布的信息(包括行程、收费)实施载客行为也是基于认为平台的该行为是受政府监管的行为,无需车主质疑和查证,再审申请人对平台发布信息不予以质疑正是因为对政府监管行为的信赖。再审申请人基于对政府行为的信赖而按照平台提供的信息从事的搭乘行为应受到法律保护。

2.合理行政原则

合理行政原则是指行政机关行使行政权力应当客观、适度、符合理性。该原则包括公平公正原则、考虑相关因素原则、比例原则。本案中,根据相关规定,对合乘信息负责的是合乘平台,并非车主,车主按照平台给出的信息完成服务,本案所涉合乘行为仅处罚车主而不处罚平台公司,有违公平公正原则。岳麓区交通局作出处罚时,既未充分考虑再审申请人曾某某利用滴滴平台公司从事顺风车业务的客观事实及其性质,也未全面综合考虑其行为的社会危害程度,将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于再审申请人曾某某,决定对其罚款20000元,不符合合理行政原则。

《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出,“私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染,城市人民政府应鼓励并规范其发展”。对于私人小客车合乘这一新型共享经济模式应与传统道路运输经营区分开来,对违反相关法律法规行为进行处罚时应明确责任主体,法无明文规定则不予处罚,处罚时应遵循处罚法定原则,如此方可规范和促进这一新型共享经济的健康发展。

综上,再审法院认为,本案再审申请人曾某某利用网络平台预约载客行为应认定为顺风车搭乘行为而并非非法营运行为,其行为不适用《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定。因提供合乘信息的主体为滴滴平台公司,违反相关合乘规定的后果不应由再审申请人承担。且岳麓区交通局作出行政处罚的程序违法。故岳麓区交通局认定事实不清,适用法律错误,程序违法,其作出的《行政处罚决定书》应予撤销,岳麓区政府的《行政复议决定书》认定事实不清亦应予以撤销。原审法院认定事实不清,适用法律错误,应予撤销。

【案涉法律规范】

1.《行政处罚法》第四条第二款 设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。 

第三十二条第一款 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。

2.《中华人民共和国道路运输条例》[《国务院关于修改部分行政法规的决定》(国务院令第709号,2019年3月2日)对《中华人民共和国道路运输条例》作了修改,但本案涉及的条文未修改。]第十条第一款 申请从事客运经营的,应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后,按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料

第五十八条 道路运输管理机构的工作人员应当严格按照职责权限和程序进行监督检查,不得乱设卡、乱收费、乱罚款。

道路运输管理机构的工作人员应当重点在道路运输及相关业务经营场所、客货集散地进行监督检查。

道路运输管理机构的工作人员在公路路口进行监督检查时,不得随意拦截正常行驶的道路运输车辆。

第六十三条 违反本条例的规定,未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

3.《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》规定:“私人小客车合乘,也称为拼车、顺风车,是由合乘服务提供者事先发布出行信息,出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。”

4.《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》[2016年7月27日交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办发布,根据2019年12月28日《交通运输部工业和信息化部公安部商务部市场监管总局国家网信办关于修改〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法〉的决定》修正。2019年修正时,与本案相关的条文未修改。](2016年11月1日起施行)第三十八条 私人小客车合乘,也称为拼车、顺风车,按城市人民政府有关规定执行。

5.《道路旅客运输及客运站管理规定》(交通运输部令2016年第34号)[《道路旅客运输及客运站管理规定》(交通运输部令2020年第17号,自2020年9月1日起施行)对本条进行了修改,仅删除了第一款第一项中的“包括直达班车客运和普通班车客运”,对“道路客运经营”的界定未修改。]第三条第一款 本规定所称道路客运经营,是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动,包括班车(加班车)客运、包车客运、旅游客运。 

6.《长沙市私人小客车合乘管理规定》(长政办发〔2017〕16号)第二条 私人小客车合乘(也称拼车、顺风车),是指不以盈利为目的,由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息,由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车,分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。

第四条 本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内,合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。

【被告败诉原因分析】

本案被诉行政行为是岳麓区交通局针对曾某某利用网络平台预约载客行为作出的《行政处罚决定书》和岳麓区政府针对该《行政处罚决定书》作出的《行政复议决定书》。岳麓区交通局败诉的原因是《行政处罚决定书》认定事实不清,适用法律错误,程序违法,处罚明显不当;岳麓区政府败诉的原因是《行政复议决定书》认定事实不清。

再审法院对被诉《行政处罚决定书》的合法性进行了详细分析和论证。下文进行简要概括:

1.关于认定事实不清

本案的基础争议是曾某某利用网络平台预约载客行为是属于私人小汽车合乘还是非法营运。

对此,岳麓区交通局认为构成非法营运,并进而依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条作出罚款两万元的行政处罚决定。

再审法院认为,根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《长沙市私人小客车合乘管理规定》第二条对“私人小客车合乘”的界定,“私人小客车合乘”是“不以盈利为目的”的行为,因此,曾某某利用网络平台预约载客行为是否“以盈利为目的”就成为处理本案的突破口。在综合考虑涉案行程合乘出行分摊费的计算方式、申请人曾某某注册为顺风车司机以来从事的运送乘客的次数及路线等情况之后,再审法院认为,“对申请人曾某某的该载客行为不宜认定为以盈利为目的”。

随即,再审法院对岳麓区交通局认定曾某某的涉案行为不构成“私人小客车合乘”的逻辑进行分析,认为该逻辑不成立。事实上,《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《长沙市私人小客车合乘管理规定》在界定“私人小客车合乘”的内涵时,都没有关于出行区域的限制。《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条“本市私人小客车合乘出行服务范围限于本市行政区域内,合乘平台不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务。”之规定,目的是规制合乘平台的合乘信息服务提供行为,而不是界定“私人小客车合乘”的内涵。因此,岳麓区交通局因曾某某提供的合乘服务超出长沙市行政区域,而否定该行为符合“私人小客车合乘”的属性,是无法成立的。

同时,《长沙市私人小客车合乘管理规定》第四条为合乘平台设定了“不得提供跨省市、跨区域的合乘信息服务”的义务。本案中,曾某某之所以能够接到从益阳市到长沙市的订单,源于合乘平台(滴滴平台)提供了跨长沙市与益阳市的合乘信息。按照“责任自负”的法治原则,岳麓区交通局应当追究合乘平台的法律责任,而不是曾某某的法律责任。基于此,《行政处罚决定书》的处罚对象是错误的。

2.关于适用法律错误

岳麓区交通局在错误认定事实的基础上,适用《中华人民共和国道路运输条例》对曾某某进行处罚,构成适用法律错误。

3.关于程序违法

本案的程序违法,主要体现在两个方面:一是曾某某的车辆是在中间车道正常行驶时被岳麓区交通局工作人员拦截检查,违反了《中华人民共和国道路运输条例》第五十八条第二款的规定。二是岳麓区交通局对曾某某作出处罚决定前未听取他的陈述与申辩,违反了《行政处罚法》第三十二条第一款的规定。

4.关于处罚明显不当

根据《行政处罚法》第四条第二款的规定,实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这是过罚相当原则的具体体现。

本案中,麓区交通局作出处罚时,既未充分考虑曾某某利用滴滴平台公司从事顺风车业务的客观事实及其性质,也未全面综合考虑其行为的社会危害程度,将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于曾某,认定其盈利161.7元,对其处以2万元罚款,却未对平台公司作出任何处罚,构成“处罚明显不当”。

【与本案相关的其他问题】

1.私人小客车合乘法律规制的必要性

《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条的规定具有三方面意义:一是肯定了私人小客车合乘的合法性;二是明确了私人小客车合乘不适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》;三是授权城市人民政府制定有关私人小客车合乘的规则。

目前,除长沙市外,珠海市、平顶山市、保定市、芜湖市、邵阳市、衡阳市、葫芦岛市等城市也都制定了有关私人小客车合乘的规则或指导意见。不过,根据《行政处罚法》《行政许可法》 的规定,规范性文件无权设定行政处罚和行政许可。这样,前述规范性文件即便规定了私人小客车合乘各方——包括合乘信息服务平台、合乘出行提供者和合乘者——的义务,但大多因缺少制度抓手而较难落实。

这种状况的形成,与对私人小客车合乘的性质的认识相关。一般认为,私人小客车合乘,是合乘服务提供者与出行线路相同的分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式,是合乘服务提供者与合乘人在意思表示一致基础上的互利行为,本质上是民事行为。如,《芜湖市人民政府办公室关于芜湖市私人小客车合乘出行的指导意见(暂行)》(芜政办〔2017〕29号)规定:“合乘出行不属于道路运输经营行为,为合乘各方自愿的民事行为,相关责任、义务按照有关法律、法规的规定由合乘各方自行承担。”《长沙市私人小客车合乘管理规定》第七条也有相似规定

但是,需要注意的是,有合乘平台介入的私人小客车合乘与合乘服务提供者与合乘人直接达成合意的私人小客车合乘有所不同。对此,本案再审法院的分析非常精辟:“从平台、车主、乘客三者关系来看,车主和乘客均向平台发布出行信息,平台整合信息后进行匹配确定订单,平台向车主和乘客发布该信息,经车主和乘客确认后即达成协议。车主按平台的指示完成行程,乘客向平台支付费用,平台在扣除服务费后再向车主支付费用。在此关系中,车主是按照平台提示的行程接单,费用也不由车主决定而由平台计算。应认为与乘客建立搭乘服务关系的是平台而非车主,平台应承担承运人责任和相应社会责任。”也就是说,私人小客车合乘中,没有合乘平台的介入时,乘客是与合乘服务提供者直接建立搭乘服务关系,承担承运人责任的是合乘服务提供者;出现合乘平台之后,乘客是与合乘平台建立搭乘服务关系,承担承运人责任的是合乘平台。对于专门从事合乘信息服务、并且从中获利的合乘平台,法律法规应当予以规制。

2.私人小客车合乘与网络预约出租车的区别

根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十八条的规定,私人小客车合乘不适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。同时,实践中,某些平台企业在提供网络预约出租汽车客运服务的同时,还提供私人小客车合乘服务信息。这时,就有必要区分私人小客车合乘与网络预约出租车,防止平台企业以私人小客车合乘之名行网约车之实,逃避交通运输部门的监管。

一般认为,私人小客车合乘与网络预约出租车具有以下区别:一是私人小客车合乘充分利用道路和车辆资源,不额外增加道路资源消耗;网约车提供时间和位移服务,经营过程中占用道路资源。二是私人小客车合乘是由合乘服务提供者事先发布出行计划,包括驾驶员身份、车辆型号及号牌、起讫点具体地址、出发时间和线路等相关信息,出行线路一致的人进行响应;网约车是根据乘客的出行需求提供服务。三是私人小客车合乘体现了人与人之间的善意互助,不以盈利为目的,费用分担仅限于燃料成本、通行费用;网约车是以盈利为目的经营行为,通过计程计时收取费用。四是私人小客车合乘分摊的出行成本一般仅限于车辆消耗的燃料成本、途经道路的通行费用,通过第三方平台合乘的,还要向平台支付一定费用;网约车作为营运车辆,向乘客收取的费用包括燃料费、通行费、车辆折旧费、劳务费、利润、税金等。

3.交通运输行政执法人员拦截车辆实施检查的限制

本案争议之一是岳麓区交通局工作人员对正在中间车道正常行驶(等红灯)的曾某某的车辆进行拦截检查是否程序合法。曾某某对执法程序提出质疑的法律依据是《中华人民共和国道路运输条例》第五十八条第三款。  

为贯彻落实《中华人民共和国道路运输条例》第五十八条第三款的规定,《道路运输管理工作规范》(交运便字〔2014〕181号)规定:“道路运输管理机构在实施监督检查过程中,应当在道路运输企业、客货运输站场、客货集散地等加强源头管理,同时可以在公路路口检查运输车辆,查处道路运输违法行为。道路运输管理机构在公路路口实施监督检查时,应当符合以下要求:(一)在公路路口现场检查的执法人员不得少于2名。(二)根据道路条件和交通状况,选择安全和不妨碍通行的地点进行检查,避免引起交通堵塞。(三)在距离检查现场安全距离范围连续摆放发光或者反光的示警灯、减速提示标牌、反光锥筒等警示标志。(四)采用徒手指挥和使用停车示意牌(灯)两种方式指挥停车,夜间一律使用停车示意灯进行指挥。(五)执法人员指挥停车,应站在道路中线的左端,面向来车,在安全距离,连续发出停车检查信号,指挥车辆到达指定的停靠位置。(六)被检车辆停稳后,执法人员应表明身份,出示执法证件。(七)在公路路口检查车辆,应当全面收集证据。经查未发现违法行为的,应交还有关证件,立即放行,并做好检查登记;发现有违法行为的,按立案和调查取证程序处理。”

不过,《道路运输管理工作规范》(交运便字〔2014〕181号)只是细化了交通运输行政执法人员在公路路口实施监督检查时的程序规则。实践中,执法人员困惑的主要有三个问题:一是在“公路路口”之外的路面可否拦截正常行驶的车辆实施检查?二是在什么情况下拦截正常行驶的车辆实施检查不构成“随意”?三是如何判断车辆是否“正常行驶”?

对第一个问题,《交通运输行政执法程序规定》给出了肯定回答。该规章第十八条肯定了交通运输部门可以在路面实施现场检查,同时第二十五条要求实施路面巡查时遵守下列四项规定:(1)根据道路条件和交通状况,选择不妨碍通行的地点进行,在来车方向设置分流或者避让标志,避免引发交通堵塞;(2)依照有关规定,在距离检查现场安全距离范围摆放发光或者反光的示警灯、减速提示标牌、反光锥筒等警示标志;(3)驾驶执法车辆巡查时,发现涉嫌违法车辆,待其行驶至视线良好、路面开阔地段时,发出停车检查信号,实施检查;(4)对拒绝接受检查、恶意闯关冲卡逃逸、暴力抗法的涉嫌违法车辆,及时固定、保存现场证据,或者记下车号依法交由相关部门予以处理。从这四项规定来看,交通运输部门行政执法人员可以在“公路路口”之外的“视线良好、路面开阔地段”拦截车辆实施检查。

对第二个问题,《浙江省道路运输条例》第六十二条规定:“……道路运输管理机构在公路路口进行监督检查时,不得拦截正常行驶的道路运输车辆,但拦截已发现有违法经营行为嫌疑的车辆或者被举报有违法经营行为嫌疑的车辆除外。”这就从反面对“随意”进行了解释,即拦截“已发现有违法经营行为嫌疑的车辆或者被举报有违法经营行为嫌疑的车辆”,不构成“随意”拦截正常行驶的车辆。

对于如何判断车辆是否是“正常行驶”,虽然法律法规没有明确规定,但可以确信的是,按照《中华人民共和国道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》等法律法规规定的交通规则行驶的车辆都是“正常行驶”的车辆,如本案中,曾某某根据交通信号灯的指示,将车辆停下来等候通行,也构成“正常行驶”。

总之,根据《中华人民共和国道路运输条例》和《交通运输行政执法程序》的相关规定,交通运输部门有权在公路路口和公路路面拦截车辆实施检查,但必须遵循相关规则。

【行政执法启示】

借助互联网技术运行的私人小客车合乘不适用《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,按城市人民政府有关规定执行。在认定是否构成“私人小客车合乘”时,行政执法人员应当围绕合乘服务提供者是否“以盈利为目的”来收集证据。同时,应当正确认识合乘平台的法律地位——道路运输承运人,不能把合乘平台的法律责任转嫁给合乘服务的提供者。在对公路路口和路面正常行驶的车辆实施现场检查时,应当遵守《中华人民共和国道路运输条例》和《交通运输行政执法程序》的相关规定。