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【2021年】违背过罚相当原则,行政处罚被判决变更——李某不服海口市交通港航综合执法支队行政处罚案

发布日期:2021-06-02 17:00 访问次数: 信息来源:市交通运输局

【当事人及审理法院】

上诉人(原审被告)海口市交通港航综合执法支队

被上诉人(原审原告)李某

一审法院 海口市秀英区人民法院 

二审法院 海南省海口市中级人民法院

【裁判要旨】

行政执法机关在作出行政处罚时,应当遵循“过罚相当原则”,综合考虑当事人违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。交通运输部门按照非法营运的处罚上限对当事人作出处罚时,未提供当事人的违法行为对社会造成严重危害后果的事实证据,无法证明按照处罚上限对当事人进行处罚与其违法行为之间的必要性,该行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不符合比例原则,违背过罚相当原则,属于行政处罚明显不当。

【法院查明的事实】

2019年3月15日,李某驾驶车牌号为×××号车辆在海口市美兰国际机场出租车路口揽客,经“拉客仔”电话联系后,准备运送六名乘客到白沙县,议定运费500元,在替乘客安放行李过程中被海口市公安局美兰国际机场分局查获,并被移送海口市交通港航综合执法支队(以下简称海口市交港执法支队)处理。海口市交港执法支队经现场调查核实,发现李某无法提供合法有效的营运手续,其行为涉嫌违反《中华人民共和国道路运输条例》第十条的规定,构成非法营运。海口市交港执法支队经审批,于2019年3月17日作出《海南省道路运输扣押车辆行政强制措施决定书》,决定扣押李某驾驶的涉案车辆。另查明,李某是初次违法。海口市交港执法支队经内部重大案件集体讨论决定,于2019年4月1日作出《违法行为通知书》。2019年4月8日,海口市交港执法支队依据该条例第六十三条的规定,作出《责令改正通知书》和066号处罚决定书(以下简称066号处罚决定书),决定给予李某停止经营活动并处罚款人民币10万元。该决定书于当日向李某送达。作出处罚决定后,海口市交港执法支队解除了对涉案车辆的扣押措施。

【诉讼过程】

李某不服,提起行政诉讼,请求撤销066号处罚决定书。

一审法院作出(2019)琼0105行初168号行政判决,将066号处罚决定书中对李某处罚款10万元变更为罚款5万元。

海口市交港执法支队不服,提出上诉,请求撤销(2019)琼0105行初168号行政判决,并驳回原告李某的诉讼请求。 

二审法院作出(2019)琼01行终210号行政判决,判决驳回上诉,维持原判。

【生效裁判之裁判理由】

二审法院认为,本案的争议焦点为:1.上诉人海口市交港执法支队对被上诉人李某作出的066号处罚决定书是否合法;2.一审法院将海口市交港执法支队的罚款由10万元变更为5万元是否符合法律规定。

一、关于海口市交港执法支队对李某作出066号处罚决定书是否合法的问题。根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条规定,从事客运经营的车辆和人员,需经道路运输管理机构许可,并取得道路运输经营许可证和车辆营运证后,方可从事客运经营。该条例第六十三条规定,违反本条例的规定,未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。本案中,李某在未取得道路运输经营许可的情况下,以营利为目的进行道路运输经营,已构成了非法营运,违法事实清楚,应当予以处罚。

二、关于原审判决变更海口市交港执法支队的行政处罚罚款金额是否符合法律规定的问题。根据《行政处罚法》第四条第二款规定,设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。即行政执法机关在作出行政处罚时,应当遵循“过罚相当原则”,综合考虑处罚相对人违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。本案中,海口市交港执法支队按照非法营运的处罚上限对李某作出10万元罚款时,未提供李某的违法行为对社会造成严重危害后果的事实证据,无法证明按照处罚上限对李某进行处罚与其违法行为之间的必要性,该行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不符合比例原则。因此,海口市交港执法支队对李某作出行政处罚10万元的行为违背过罚相当原则,属于行政处罚明显不当。原审判决结合李某违法行为的性质、情节、后果和依照过罚相当的原则,将海口市交港执法支队罚款由10万元变更为5万元,认定事实清楚,适用法律正确,变更结果适当。一审判决认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,变更处罚恰当,应予维持。  

【案涉法律规范】

1.《行政处罚法》(2017年修正)第四条第二款  设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

2.《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款 申请从事客运经营的,应当依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后,按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料:……

第六十三条 违反本条例的规定,未取得道路运输经营许可,擅自从事道路运输经营的,由县级以上道路运输管理机构责令停止经营;有违法所得的,没收违法所得,处违法所得2倍以上10倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处3万元以上10万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

3.《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第七条第四项 有下列情形之一的,应当给予从重行政处罚:(四)涉及人身安全、财产安全、公共安全、社会稳定、环境保护、经济秩序等造成危害后果,违法情节恶劣的。

第八条第三项 有下列情形之一的,应当给予从轻或者减轻行政处罚:(三)涉案财物或者违法所得较少的。

【被告败诉原因分析】

本案中,被告海口市交港执法支队败诉的原因是其按照非法营运的处罚上限对李某作出10万元罚款违背过罚相当原则。

过罚相当原则是对《行政处罚法》(2017年修正)第四条第二款的概括。它是行政处罚的基本原则,是“刑法理论在行政处罚中的应用”[全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室编:《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》,法律出版社1996年版,第9页。],“与刑罚中的‘罪罚相当’原则,精神实质是一致的”[张春生主编:《中华人民共和国行政处罚法释解》,中国社会出版社1996年版,第7页。],指行政机关对违法行为人适用行政处罚时,所科罚种和处罚幅度要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当相适应,既不轻过重罚,也不重过轻罚,避免畸轻畸重,实现处罚公正。

过罚相当原则既是行政处罚的设定机关要遵守的原则,也是行政处罚的实施机关要遵守的原则。不过,过罚相当原则仅适用于处罚裁量行为,不适用于处罚羁束行为。基于行政职权的性质以及行政机关主观意志参与程度,行政行为可以分为羁束行政行为和裁量行政行为。羁束行政行为是在法律法规对行为适用条件有明确而详细规定的条件下,行政机关严格依照法律法规做出的行政行为,行政机关并不存在选择余地,因此,羁束行政行为只发生违法与否的问题,只受行政合法性原则的约束。对于处罚裁量行为,通过过罚相当原则的适用,能够避免因处罚畸轻导致的无法达到惩戒违法行为人的目的和因处罚畸重导致的给违法行为人负担过重的后果。因此,本质上,过罚相当原则的功能是约束行政处罚裁量权。同时,从《行政处罚法》(2017年修正)的相关规定和行政诉讼实践来看,过罚相当原则仅仅适用于处罚实体裁量,而行政处罚的程序裁量通过程序正当原则来规制。[杨登峰,李晴:《行政处罚中比例原则与过罚相当原则的关系之辨》,载《交大法学》2017年第4期。]

过罚相当原则的理解与适用,需要注意以下事项:

第一,“过”的程度。目前,各地大多通过构建行政处罚裁量基准,对“过”的程度——也就是违法程度——进行细化,将其划分为“轻微”“一般”“较重”“严重”“非常严重”等档次。同时,在个案中,通过综合考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度,确定该违法行为所归属的“过”的程度。前述因素中,“社会危害程度”的存在与否以及严重程度,因为其具有便于计算、测量和直观反映社会危害程度等特点,在执法和司法中受到高度关注。同时,违法行为人的主观过错在某些时候也会予以考虑。

第二,“罚”的实体裁量。过罚相当原则中的“罚”,给予行政机关三方面的裁量权:是否处罚的决定裁量、何种处罚的种类裁量和处罚多少的幅度裁量。如,根据《行政处罚法》(2017年修正)第二十七条第二款的规定,当“过”的程度属于“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果”时,行政机关就应当不予行政处罚。这属于决定裁量。又如,《公路安全保护条例》第七十条规定:“违反本条例的规定,公路养护作业单位未按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程进行公路养护作业的,由公路管理机构责令改正,处1万元以上5万元以下的罚款;拒不改正的,吊销其资质证书。”该条文中,在“罚款”与“吊销资质证书”之间进行的裁量是种类裁量,影响种类选择的是对公路养护作业单位是否“拒不改正”的判断;在1万元罚款至5万元罚款之间进行的裁量是幅度裁量,影响罚款幅度选择的是公路养护作业单位未按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程进行公路养护作业的事实、性质、情节以及社会危害程度。种类裁量中,有时还涉及单罚与并罚的裁量。目前,“罚”的实体裁量与“过”的程度的细化方式相同,也大都通过建构行政处罚裁量基准形式进行规范。

第三,“过”与“罚”的“相当性”的判断标准。客观地说,《行政处罚法》(2017年修正)第四条第二款只是明确了设定和实施行政处罚应当考虑的因素,但对于过罚相当原则的核心——“相当性”的判断标准——语焉不详。在行政执法实践特别是行政诉讼实践中,一般是以行政处罚是否符合比例原则来判断“过”“罚”是否相当。

比例原则源自德国,指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益,如果行政目标的实现可能对行政相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内,二者有适当的比例。学界对比例原则的内容有“二分法”“三分法”和“四分法”之争,其中通说是“三分法”,即比例原则由适当性原则、必要性原则及均衡性原则构成。(1)适当性原则,又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则,是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。也就是说,在目的—手段的关系上,必须是适当的。这是一个“目的导向”的要求。通说认为,即使只有部分手段有助于目的的达成,就不违反适当性原则。并且这个最低标准不是以客观结果为依据的,而是以措施作出时有权机关是否考虑到相关目的为准。在行政实践中,任何一个措施都“多多少少”会有助于达成目的,因此本原则实际很少起作用。(2)必要性原则,又称为最少侵害原则、最温和方式原则、不可替代性原则,是指在前述“适当性”原则已获肯定后,在能达成法律目的诸方式中,应选择对人民权利最小侵害的方式。换言之,已经没有任何其他能给人民造成更小侵害而又能达成目的的措施来取代该项措施了。这里实际包含两层意思:其一,存在多个能够实现法律目的的行为方式,否则必要性原则将没有适用的余地;其二是在能够实现法律目的的诸方式中,选择对公民权利自由侵害最轻的一种。可见,必要性原则是从“法律后果”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。“杀鸡焉用宰牛刀”可以看作是对这一原则的最好诠释。(3)均衡性原则,又称狭义比例原则、相称性原则,指行政机关所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体讲,行政机关执行职务时,面对多种可供选择的处理方案时,应就方法与目的的关系进行权衡,选择更有利者的处理方案。均衡性原则是从“价值取向”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。不过,它所要求的目的与手段之间关系的考量,仍需要根据具体个案来决定。也就是说,均衡性原则仍是一个抽象而非具体的概念,并非精确无误的法则。同时,均衡性原则至少有三项重要的因素需要考虑:“人性尊严不可侵犯”的基本准则;公益的重要性;手段的适合性程度。综上所述,适当性原则要求手段有助于目的实现,必要性原则要求实现目的的手段是最小侵害的,而均衡性原则是通过对手段负面影响的考量,要求目的自身的适当、不过分。

就比例原则在行政处罚中的适用看,过罚相当原则提供了与违法行为有关的主观过错、后果,以及处罚种类、幅度等因素,“在此基础上,比例原则以其逻辑完备的分析框架,为符合相当性的手段的选择提供技术性方法。具体而言,适用适当性原则时,考虑行政处罚行为是否足以达成一定的法律效果,符合立法目的的要求,从而具备正当性;适用必要性原则时,基于‘违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度’这几项要素,选取能在同等程度上实现法定目的的几项行政处罚种类及幅度,并从中选择对当事人损害最小的措施;最后,以均衡性原则修正并检验该行政处罚行为是否综合考虑多项因素,衡量处罚行为所欲维护的公共利益和其对相对人权利造成的限制之间是否保持一种适度关系。若该手段对相对人造成的损害高于此手段给公共利益形成的保护,则存在权力‘过度’的问题,不具有正当性,需要对失衡的处罚行为进行调整。”[舒扬:《过罚相当原则具体适用的发展———基于对苏州鼎盛食品公司案的分析》,载《公法研究》2017年秋季卷。]

2004年3月22日国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,要求行政机关“所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理时可以采用多种方式实现行政目的,应当避免采用损害当事人权益的方式”,这是首次对比例原则进行表述。司法层面,比例原则在汇丰公司诉哈尔滨市规划局行政处罚案中被首次适用。在该案中,最高人民法院表示,“规划局所作的处罚决定应针对影响的程度,责令汇丰公司采取相应的改正措施,既要保证行政管理目标的实现,又要兼顾保护相对人的权益,应以达到行政执法目的和目标为限,尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。”[最高人民法院〔1999〕行终字第20号行政判决书。]随后,在相当多的案件中,法院都适用比例原则来判断行政裁量权的行使是否适当。在苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案中,江苏省高级人民法院认为,“苏州工商局所作行政处罚的结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适当,其行政处罚缺乏妥当性和必要性……工商行政机关依法对行政相对人的商标侵权行为实施行政处罚时,应遵循过罚相当原则行使自由裁量权;也就是说,在保证行政管理目标实现的同时,兼顾保护行政相对人的合法权益,行政处罚以达到行政执法目的和目标为限,并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。”[江苏省高级人民法院〔2011〕苏知行终字第0004号行政判决书,刊载于《最高人民法院公报》2013年第10期.期)。] 这就直接表明了过罚相当原则与比例原则的关系,即应当以是否符合比例原则作为“过”“罚”是否相当的判断标准。

本案中,李某确实实施了非法营运行为,但在“过”的方面,有两个事实需要关注:一是李某是初次违法;二是李某在替乘客安放行李过程中被海口市公安局美兰国际机场分局查获,非法营运行为有“始”无“终”,没有造成严重后果。在这种情况下,海口市交港执法支队处罚款10万元,“过”与“罚”的相当性明显不足。反向推理,如果该种情形下给予10万元罚款符合过罚相当原则,那么对多次实施非法营运行为的违法行为人,应当给予何种处罚?充其量也是罚款10万元。这对违法行为人来说,属于不同情况同等对待,与法律面前人人平等原则不符。

值得注意的另一事实是,海口市交港执法支队在上诉时提出,李某“实施非法营运行为的地点在海口市重点交通枢纽区域海口市美兰国际机场,其在该交通枢纽区域私自拉客载客的行为严重扰乱了正常交通运输经济秩序且对海口市形象有巨大负面影响,违法载客行为也给旅客人身安全造成较大风险”,并且根据《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第七条第四项的规定,对“涉及人身安全、财产安全、公共安全、社会稳定、环境保护、经济秩序等造成危害后果,违法情节恶劣的”,应当给予从重行政处罚,因此给予李某罚款10万元并无不当。笔者认为,非法营运行为确实属于涉及人身安全、财产安全和公共安全的违法行为,但适用《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》第七条第四项规定的前提是这类违法行为“造成危害后果”,并且“违法情节恶劣”,而本案不符合其适用条件。而且,该办法第八条第三项规定:“有下列情形之一的,应当给予从轻或者减轻行政处罚:(三)涉案财物或者违法所得较少的。”本案中,李某没有违法所得,符合应当从轻或减轻处罚的适用条件。因此,海口市交港执法支队的上诉理由不能成立。

【行政执法启示】

过罚相当是行政处罚的基本原则。交通运输部门在实施行政处罚时,不仅要全面考虑违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度,而且要通过适用比例原则,确保“过”“罚”之间保持“相当性”。同时,在选择“罚”时,应当遵守行政处罚裁量基准,并在适用裁量基准将导致某一行政执法行为明显不当时,在不与法律、法规和规章相抵触的情况下,变通适用行政处罚裁量基准。

【与本案相关的其他问题】

行政处罚裁量基准的性质与法律效力

过罚相当原则是行政处罚的基本原则。目前,无论是“过”还是“罚”,行政机关大都通过行政处罚裁量基准进行了细化。

所谓行政处罚裁量基准,是指行政处罚实施机关在法律、法规和规章规定的裁量范围内,对公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为,据以确定是否处罚,以及作出何种类别、幅度的处罚及其具体适用情形的细化、量化标准。

性质上,行政处罚裁量基准属于行政规范文件。因此,行政处罚裁量基准的制定应当符合规范性文件的制定要求。如,根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)的规定,行政规范性文件在内容上“不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,增加办理行政许可事项的条件,规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容;不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务,侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施,违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动,违法设置市场准入和退出条件等”,同时“必须严格依照法定程序制发,重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序”。

作为行政规范性文件,行政处罚裁量基准的法律效力受到一定限制:(1)在行政执法程序中,一方面,它可以作为行政执法的法律依据;另一方面,适用行政处罚裁量基准将导致个案处罚明显不当时,在不与法律、法规和规章相抵触的情况下,行政机关可以变通适用行政处罚裁量基准。如,《浙江省行政程序办法》第四十三条第二款规定:“行政机关实施行政执法行为应当遵循行政执法裁量基准,但适用裁量基准将导致某一行政执法行为明显不当的,行政机关可以在不与法律、法规和规章相抵触的情况下,变通适用裁量基准,但必须经行政机关负责人集体讨论决定,并充分说明理由。”(2)在行政诉讼程序中,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定,人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例为依据,参照规章。至于行政处罚裁量基准,只是人民法院判断行政行为是否合法的“参考”。总之,行政执法人员要正确认识行政处罚裁量基准的法律地位,应当结合具体案件,从过罚相当原则所维护的处罚公正出发,作出相应行政处罚。