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【2021年】未查看核实通知到现场勘查和询问的人员的身份证件,行政处罚被判决撤销,并被判决责令重作
——某通信集团河北有限公司磁县分公司不服磁县交通运输局公路路政管理站行政处罚案[参见河北省邯郸市中级人民法院(2018)冀04行终299号行政判决书;河北省磁县人民法院(2018)冀0427行初43号行政判决书

发布日期:2021-06-02 17:01 访问次数: 信息来源:市交通运输局

【当事人及审理法院】

上诉人(原审原告) 某通信集团河北有限公司磁县分公司

被上诉人(原审被告) 磁县交通运输局公路路政管理站

一审法院 河北省磁县人民法院

二审法院 河北省邯郸市中级人民法院

【裁判要旨】

行政机关未查看核实到现场勘查和接受询问的人员的身份证件,但依据勘验笔录和询问笔录认定当事人实施了违法行为,作出行政处罚决定。当事人提出该人员并非其单位工作人员的,属于违反法定程序对当事人进行处罚,应予撤销。

【法院查明的事实】

2018年1月2日,河北省磁县交通运输局公路路政管理站(以下简称磁县公路管理站)执法人员在排查中发现,在316K61+500M处跨越公路架设通信电缆,随即立案调查,发现该线路上悬挂《中国某某通信》的标识牌,初步判断该线路属于某通信集团河北有限公司磁县分公司(以下简称磁县分公司)所有。

2018年1月3日,磁县公路管理站向磁县分公司送达了《现场勘验通知书》,通知其派员到现场配合勘验、调查。

2018年1月5日,李某到达现场。磁县公路管理站未查看核实李某的身份证件,就开展现场勘验和询问,并确认S316K61+500M处跨越公路架设的通信电缆确属于磁县分公司所有,是1997年左右架设的。

2018年3月27日,磁县公路管理站对磁县分公司作出(2018)年磁交公罚决字第18010003号行政处罚决定书(以下简称第18010003号行政处罚决定书)。该行政处罚决定书载明:“你单位未经许可在S316K61+500米处跨越公路架设通信光缆一处,违反了《公路安全保护条例》第二十七条第二项的规定,依据《公路安全保护条例》第六十二条,参照《河北省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准》序号9之规定,决定给予责令停止违法行为,罚款5000元的行政处罚。”

【诉讼过程】

磁县分公司不服,提起行政诉讼,请求撤销被告磁县公路管理站作出的第18010003号行政处罚决定书。

一审法院作出(2018)冀0427行初43号行政判决,判决驳回原告磁县分公司的诉讼请求。

原告磁县分公司提出上诉,请求撤销(2018)冀0427行初43号行政判决和撤销第18010003号行政处罚决定书。

二审法院作出(2018)冀04行终299号行政判决,内容如下:撤销(2018)冀0427行初43号行政判决;撤销第18010003号行政处罚决定书,并责令磁县公路管理站于法定期限内重新作出行政行为。

【生效裁判之裁判理由】

二审法院认为,被上诉人磁县公路管理站对于上诉人磁县分公司跨越公路架设通讯光缆的行为进行处罚,必须严格按照程序查明事实。根据被上诉人提交的证据来看,并未查看核实其通知到现场勘查和询问的人员的身份证件,上诉人提出该人员并非其单位工作人员,故被上诉人属于违反法定程序对上诉人进行处罚,应予撤销。

【案涉法律规范】

1.《中华人民共和国公路管理条例》(1988年,已废止)第二十八条 修建跨越公路的桥梁、渡槽、架设管线等,应当考虑公路的远景发展,符合公路的技术标准,并事先征得当地公路主管部门和公安交通管理机关同意。

2.《公路安全保护条例》第二十七条 进行下列涉路施工活动,建设单位应当向公路管理机构提出申请:

(二)跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管道、电缆等设施;

第六十二条 违反本条例的规定,未经许可进行本条例第二十七条第一项至第五项规定的涉路施工活动的,由公路管理机构责令改正,可以处3万元以下的罚款;未经许可进行本条例第二十七条第六项规定的涉路施工活动的,由公路管理机构责令改正,处5万元以下的罚款。

3.《行政处罚法》(2017年修正)第二十九条 违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。

4.《河北省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准》序号9

序号 违法行为 处罚

依据 法律

责任 违法行为 执行标准

轻重等级 具体表现

9 未经许可跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管道、电缆,或者在公路用地范围内架设、埋设管道、电缆等设施的 《公路安全保护条例》第六十二条 由公路管理机构责令改正,可以处3万元以下的罚款 轻微 违法行为发生在

二级以下公路 责令停止违法行为,处500元的罚款

一般 违法行为发生在

二级公路 责令停止违法行为,处5000元的罚款

较重 违法行为发生在

一级公路 责令停止违法行为,处1万元的罚款

严重 违法行为发生在

高速公路 责令停止违法行为,处2万元的罚款

【被告败诉原因分析】

本案中,磁县公路管理站败诉的根本原因是其未查看核实到现场勘查、接受询问的李某的身份证件,而磁县分公司否认李某是其单位工作人员。对此,二审法院认为“属于违反法定程序对上诉人进行处罚,应予撤销”。

二审法院将撤销被诉行政处罚的原因表述为“违反法定程序”,意指行政机关在进行现场勘查和进行询问时,首先应当查看并核实到勘查现场并接受询问的人员的身份证件,然后再进行勘查和询问。而且,这里的“身份证件”包括两个方面:一是用以证明自然人国籍的居民身份证;二是用以证明自然人的职务或社会组织隶属关系的证件(或证明文件),如是否是某单位的法定代表人(或主要负责人)或工作人员的证件(或证明文件)。查看与核实身份证件这一环节的缺失,在性质上属于行政程序中必要步骤的省略或跳跃,因而构成程序违法。不过,从深层次看,案涉行政处罚被撤销的原因是案件事实不清。具体来说,勘验笔录与询问笔录是磁县公路管理站用以证明磁县分公司在S316K61+500米处跨越公路架设通信光缆的主要证据。当磁县分公司否认李某是其单位工作人员时,勘验笔录与询问笔录的证明力都大打折扣。在这种情况下,磁县公路管理站对磁县分公司进行处罚的事实依据明显不足。

【与本案相关的其他问题】

行政处罚的追诉时效的理解与适用

本案中,磁县分公司在S316K61+500米处跨越公路架设通信电缆时间是1997年左右,而磁县公路管理站发现该架设行为未经许可的时间是2018年3月27日。对此,原告磁县分公司主张其违法行为已超过《行政处罚法》第二十九条规定的追诉时效,不应当被处罚。这涉及行政处罚的追诉时效的理解与适用问题。

行政处罚的追诉时效,是追究违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织的行政法律责任的有效期限。换言之,对超出追诉期限的违反行政管理秩序的违法行为人,将不再给予行政处罚。确立行政处罚的追诉时效,主要目的是维护法律关系的稳定性,同时也敦促拥有行政处罚权的行政机关及时行使行政处罚权。

《行政处罚法》(2017年修正)第二十九条是有关行政处罚的追诉时效的规定,主要包括以下内容:

第一,行政处罚的追诉时效的分类

行政处罚的追诉时效分为一般追诉时效与特别追诉时效,前者为2年,后者由法律规定,后者优先于前者。这里的“法律”,特指狭义的法律,即全国人大或其常委会制定的法律文件,而不包括行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例、部门规章与地方政府规章。目前,有两部法律对行政处罚的追诉时效作出了特别规定:一是《治安管理处罚法》,其第二十二条第一款规定:“违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的,不再处罚。”二是《税收征收管理法》,其第八十六条规定:“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为,在5年内未被发现的,不再给予行政处罚。”

第二,行政处罚的追诉时效的计算方法

原则上,行政处罚的追诉时效从违法行为发生之日起计算;特殊情况下,违法行为有连续或者继续状态的,行政处罚的追诉时效从违法行为终了之日起计算。那么,应当如何理解“违法行为有连续或者继续状态”?

行政违法行为的连续状态,指行为人基于一个概括的过错,连续实施性质相同的数个违法行为。对连续性的行政违法行为,按一个行政违法行为处理,并且其追究期限从最后一个违法行为结束之日起计算。国务院法制办公室在对湖北省人民政府法制办公室《〈关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示〉的复函》(国法函〔2005〕442号)中也表示:“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态,是指当事人基于同一个违法故意,连续实施数个独立的行政违法行为,并触犯同一个行政处罚规定的情形。”在认定违法行为是否处于连续状态时,应当允许独立的违法行为之间存在适当的时间间隔。参考刑事追究时效制度——即行为人在前一犯罪行为的责任追究期内又做出新的犯罪行为的,前一犯罪行为的追究期限从后一犯罪行为作出之日起计算——当事人基于同一个违法故意,触犯同一个行政处罚规定,实施的数个独立的行政违法行为之间的时间间隔,可以考虑不超过2年,否则不能认定为违法行为处于连续状态,法律另有规定的除外。

行政违法行为的继续状态,指行为人主观上出于一个概括的过错,实施的行政违法行为及其引起的违法状态在一定的时间、空间上处于持续或继续状态,时间上没有间断,法律对其评价为一个行政违法行为。最高人民法院行政审判庭和国务院法制办公室曾经针对具体领域,对违法行为的“继续状态”作出过解释:最高人民法院行政审判庭在给国土资源部《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》(最高人民法院函 (1997)法行字第26号)中表示,“你部(原国家土地管理局)[1997]国土[法]字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》收悉。经研究并征求全国人大法工委的意见,答复如下:对非法占用土地的违法行为,在未恢复原状之前,应视为具有继续状态,其行政处罚的追诉时效,应根据行政处罚法第29条第二款的规定,从违法行为终了之日起计算;破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态,应根据案件的具体情况区别对待。”国务院法制办公室在《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》(国法函〔2006〕273号)中表示,“公司登记管理条例对虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为的处罚,应当按照行政处罚法的有关规定办理。你局提出:虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的,视为违法行为的继续状态。如果违法的公司纠正其违法行为,并达到公司法规定的条件,且自该纠正行为之日起超过两年的,则不应再追究其违法行为。这一理解是与行政处罚法的规定相一致的,我们没有不同意见。”在交通运输领域,违法行为有继续状态的比较多,如,某辆车货总质量超限且未办理超限运输许可的货车于2020年11月5日离开货运场站,2020年11月10日到达目的地,对该货车的违法超限运输行为给予行政处罚的追诉时效就从2020年11月11日起计算,因为“超限状态”直到卸载后才结束。又如,在公路建筑控制区内违法修建建筑物或构筑物的,只要该建筑物或构筑物没有被拆除,违法状态就一直存在,交通运输部门也就随时可以责令限期拆除违法建筑物或构筑物。

第三,关于“二年内未被发现”的认定

“二年内未被发现”的认定,除涉及“二年”外,还有两个问题需要明确:一是未被“谁”发现?二是什么是“发现”?

对这一问题,司法部曾于 2004年11月10日向全国人大法工委递交《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函》(司发函〔2004〕212号),表示,“根据胡锦涛总书记等中央领导同志关于进一步加强律师队伍建设的重要指示精神,今年4月以来,我部在全国律师队伍中开展了集中教育整顿活动,目前已经进入违法违纪集中查处阶段,包括对一些地方的律师行贿法官问题的查处。根据《行政处罚法》第29条规定:‘违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。’在对违法违纪律师行政处罚中,一些地方司法行政机关对该条款中‘二年未被发现’的认定问题存在不同理解。为了推动律师队伍集中教育整顿活动的深入开展,有必要对此予以明确。经研究,我部认为,《行政处罚法》第29条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关,公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关,对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序,均可视为‘发现’;群众举报后被认定属实的,发现时效以举报时间为准。”全国人大法工委于2004年12月24日作出《关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》(法工委复字〔2004〕27号),表示同意司法部的意见。可见,“发现”的主体不限于对特定行政违法行为拥有行政处罚管辖权的行政机关,“发现”的表现形式主要是启动了调查、取证和立案程序。

《行政处罚法》(2021年修订)对行政处罚的追诉时效制度进行了一定修改,其第三十六条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”可见,这次修改,主要是修改了一般追诉时效的期限,而没有修改追诉时效的计算方法和“二年内未被发现”的认定规则。

【行政执法启示】

交通运输行政执法人员在收集证据时,尤其是在制作现场笔录、勘验笔录、询问笔录时,首先应当查看并核实相关人员的身份证件,否则构成程序违法。而且,“身份证件”,除用以证明自然人国籍的居民身份证外,还包括用以证明自然人的职务或社会组织隶属关系的证件(或证明文件)。此外,应当准确把握行政处罚的追诉时效,依法追究违法行为人的法律责任。