您现在的位置:首页
> 专题专栏 > 以案释法

【2021年】证据收集前已完成先行登记保存审批,行政处罚被判决确认违法——谭某某不服昆明市交通运输局交通行政处罚案

发布日期:2021-06-02 17:02 访问次数: 信息来源:市交通运输局

【当事人及审理法院】

原告 谭某某

被告 昆明市交通运输局

一审法院 昆明市呈贡区人民法院

二审法院 云南省昆明市中级人民法院

【裁判要旨】

行政机关依法履职作出行政处罚决定通常遵循“先进行调查认定事实再作出定性及裁决”的程序性规律,任何一个执法环节的活动均必须符合法律法规规定。《证据登记保存清单》中载明的登记保存审批时间比实际开始调查并采取登记保存措施的时间早,构成执法程序明显违法。

【法院查明的事实】

2016年5月11日10时许,昆明市交通运输局行政执法人员在昆明市西北部客运站执法检查时发现,谭某某驾驶云A6RD某某号海马牌轿车(以下简称涉案车辆),从黄瓜营搭载乘客邹某、管某某二人至西北部客运站。乘客与驾驶员双方通过“滴滴软件”联系完成搭载行为,并且乘客已通过微信系统支付了乘车费用24.3元。另查明:谭某某系涉案车辆车主,该车未取得营运证,谭某某未取得出租汽车驾驶员从业资格证。

昆明市交通运输局于当日以《证据登记保存清单》对涉案车辆采取登记保存措施,将该车扣押停放在志欣停车场,并告知谭某某于2016年5月18日前往昆明昆明市交通运输局接受处理。《证据登记保存清单》的末尾“批准人签名盖章”栏目人工书写批准人为“陶溶冰”、登记保存机关审批时间为“2016年5月10日”。

2016年5月13日,昆明市交通运输局以云昆运管罚〔2016〕235号《交通违法行为通知书》告知谭某某:依据《云南省城市出租汽车管理办法》第三十三条规定,拟对谭某某非法客运行为罚款叁万元,并同时告知进行陈述、申辩或听证的权利及期限。2016年5月18日,昆明市交通运输局以云昆运管罚〔2016〕235号行政处罚决定对谭某某作出罚款贰万元的行政处罚,同时向谭某某送达了行政处罚决定书和罚款上缴通知书。

【诉讼过程】

谭某某对云昆运管罚〔2016〕235号行政处罚决定不服,提起行政诉讼。

2016年12月9日,一审法院作出(2016)云0114行初36号判决,判决确认被诉行政处罚决定违法。

昆明市交通运输局提起上诉,后又申请撤回上诉。

2017年8月11日,二审法院作出(2017)云01行终40号行政裁定,裁定准许撤回上诉。

【生效裁判之裁判理由】

本案争议焦点之一是被诉行政处罚决定的执法程序是否合法。

一审法院认为,被告昆明市交通运输局提交的《证据登记保存清单》是真实有效证据,可证明被告行政执法人员在2016年5月11日的执法活动中依据行政处罚法的有关规定,决定对谭某某所有的云A6RD某某号“海马”轿车予以登记保存并责令停放于“志欣停车场”,但被告批准人员陶溶冰在该登记保存清单审批栏目填写的登记保存审批时间是2016年5月10日,比实际执法登记保存扣押前述车辆的时间提前了一天。从《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款和第三十八条第一款的规定可见,行政机关依法履职作出具体处罚决定通常遵循“先进行调查认定事实再作出定性及裁决”的执法环节程序性规律,任何一个环节的活动均必须符合法律法规规定。故本院依法确认被告昆明交通局作出的云昆运管罚〔2016〕235号交通行政处罚决定的执法程序明显违法。

【案涉法律规范】

1.《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。

行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避。

第三十八条第一款 调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况,分别作出如下决定:

(一)确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定;

(二)违法行为轻微,依法可以不予行政处罚的,不予行政处罚;

(三)违法事实不能成立的,不得给予行政处罚;

(四)违法行为已构成犯罪的,移送司法机关。

2.《云南省城市出租汽车管理办法》第三十三条第一款 未取得出租汽车经营资格证、车辆营运证从事客运经营的,由城市人民政府交通运输行政主管部门责令停止营运,处5000元以上3万元以下罚款;专门用于非法经营的车辆,由交通运输行政主管部门依照国务院《无照经营查处取缔办法》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【被告败诉原因分析】

本案中,被告昆明市交通运输局败诉的原因是执法程序明显违法;具体来说,是先行登记保存审批程序违法。

根据《行政诉讼法》第六条的规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。关于行政行为的合法性要件,学术界通说是四要件说,即:主体合法、权限合法、内容合法、程序合法。欠缺任何一个要件,行政行为都不具有合法性。学术界对行政行为合法性要件的提炼,主要来自于对《行政诉讼法》第七十条的反向推理。[《行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”]同时,在王树臣诉黑龙江省讷河市人民政府国有土地使用权处理决定、黑龙江省齐齐哈尔市人民政府行政复议一案中,最高人民法院对行政行为的合法性审查进行了阐释,认为“人民法院在审查行政行为的合法性时,不仅需要审查行政行为是否符合程序要件,包括行政机关是否具备法定的职责权限、是否遵循法定程序;同时还需要审查行政行为是否符合实体要件,包括作出的行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。”[参见中华人民共和国最高人民法院(2019)最高法行申10358号行政裁定书。]这从侧面揭示了行政行为的合法性要件。

目前,在“违反法定程序”的判断上,学界认为,“程序”的构成要素包括步骤、方式和时空,而“步骤”特指“行为的阶段性‘单元’有先后之分,必须按照顺序进行”;至于“法”的范围,“法律、法规、规章和宪法规定以及行政规定补充说”已经成为通说。[章剑生:《对违反法定程序的司法审查——以最高人民法院公布的典型案例(1985-2008)为例》,载《法学研究》2009年第2期;章剑生:《再论对违反法定程序的司法审查——基于最高人民法院公布的判例(2009-2018)》,载《中外法学》2019年第3期。]

本案中,被告昆明市交通运输局对涉案车辆的先行登记保存违反了《行政处罚法》规定的程序。根据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定,行政机关对证据实施先行登记保存的条件有两个:一是证据可能灭失或者以后难以取得;二是经行政机关负责人批准,即先批准后实施先行登记保存。本案中,被告昆明市交通运输局提交的《证据登记保存清单》显示,被告行政执法人员对涉案车辆实施先行登记保存的时间是2016年5月11日,而该先行登记保存的审批时间是2016年5月10日。客观上,这符合先行登记保存程序的步骤要求——先批准,后实施先行登记保存。但是,在2016年5月11日尚未到来之际,被告负责人何以知道原告谭某某将在次日实施非法客运行为,并且相关证据“可能灭失或者以后难以取得”?换句话说,是不是只要“批准行为”在“先行登记保存”之前进行,就符合《行政处罚法》第三十七条第二款的要求?答案是否定的,因为《行政处罚法》第三十七条第二款在规定先行登记保存时,特别强调“行政机关在收集证据时”。这就明确了可以实施“批准行为”的时间范围:开始收集证据之后,采取先行登记保存措施之前。毕竟,只有在收集证据的过程中,行政机关才能够对收集到的证据进行判断——是否“可能灭失或者以后难以取得”,是否有必要通过先行登记保存的方式来固定证据。据此,被告昆明市交通运输局对涉案车辆的先行登记保存程序违反了《行政处罚法》的规定的。

本案中,对涉案车辆的先行登记保存是调查程序的一个环节,属于行政处罚程序的组成部分。这样,对涉案车辆的先行登记保存程序的违法,直接导致行政处罚程序违法,进而导致行政处罚决定违法。

【行政执法启示】

程序合法是行政行为的合法性要件之一。交通运输部门在收集证据过程中,当证据可能灭失或者以后难以取得时,经交通运输部门负责人批准,可以先行登记保存。交通运输部门负责人的批准行为,只能发生在开始收集证据之后、对证据采取先行登记保存措施之前。