【审判规则】

申请人向运输管理部门申请开办驾校，运输管理部门依据该市《机动车驾驶人培训市场发展规划》中，该市驾培市场已供大于求，不宜再增加驾校数量的规定作出不予许可决定书。该规划为道路运输领域专项发展规划，属技术性规范，不能作为行政许可的法律规范依据。同时，该规划中有关驾培市场供给条件的限定，超出了我国道路运输条例设定的许可条件，属于增设违反上位法的其他行政许可条件，违反了行政许可法的相关规定。因此，该市《机动车驾驶人培训市场发展规划》不能作为申请从事机动车驾驶员培训许可的依据，运输部门以此作出的不予许可决定书应当被撤销。　

【关 键 词】

行政　行政许可　设定权　技术性规范　法律性规范

【基本案情】

2013年11月，淮安市交通运输局发布《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》（2013-2020），该规划方案中规定：淮安市驾培市场目前已处于供大于求的状态，在规划期内不宜再增加驾校数量及教学车辆。金X发欲开办一所二级驾驶员培训驾校，遂于2013年11月21日，向盱眙县运输管理所递交了申请书。盱眙县运输管理所于当日向金X发开具了清单收到申请书，并于同月25日受理了金X发的申请。2013年12月5日，盱眙县运输管理所作出盱交驾许[2013]00001号不予交通行政许可决定书，理由为，根据《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》和《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》（2013-2020）的上述规定，淮安市在规划期内将不再增加新驾校。

金X发不服该行政许可决定，向江苏省盱眙县人民法院提起行政诉讼。

一审法院判决：撤销盱交驾许[2013]00001号不予交通行政许可决定书；由被告盱眙县运输管理所承担本案的受理费用。

运输管理部门依据《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》规定的条件，以该市驾培市场供大于求为由，对申请人申请从事机动车驾驶员培训事项作出不予许可的决定。市场供给状况不属于我国道路运输条例规定的申请从事机动车驾驶员培训需具备的任何一种条件，《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》以此为条件，限定机动车驾驶员培训许可，属于增设违反上位法的其他条件，违反了行政许可法的相关规定。另一方面，《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》系技术性规范而非法律性规范，不能成为行政许可的法律规范依据。因此，运输管理部门不应适用该规划作出不予许可决定书，该决定书应当予以撤销。

【适用法律】

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条 人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：

2.适用法律、法规错误的；

4.超越职权的；

5.滥用职权的。

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

【法律修订】

第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

第七十二条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

第七十七条 行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”。

【法律文书】

【效力与冲突规避】

参考性案例　有效　参考适用

金X发诉江苏省盱眙县运输管理所

【案例信息】

【中 法 码】行政法·依申请行政行为·行政许可·许可程序·审查与决定 (A040403021)

【案    由】 规划/行政许可

【检 索 码】 A01354+6++JSHAXY0314C

【审理法院】 江苏省盱眙县人民法院

【审级程序】 第一审程序

【审理法官】 沈某某 樊某 武某某

【原告代理人】 欧某某（江苏君远律师事务所）

【被告代理人】 潘某（江苏天之权律师事务所）

【裁判文书原文】  (如使用请核对裁判文书原件内容)

《行政判决书》

委托代理人：欧某某，江苏君远律师事务所律师。

被告：盱眙县运输管理所（以下简称县运管所）。住所地：盱眙县山水商务大厦20层。

法定代表人：马某某，该所所长。

委托代理人：费某某。

委托代理人：潘某，江苏天之权律师事务所律师。

原告金X发要求撤销被告县运管所不予交通行政许可决定书一案，于2014年1月24日向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2014年2月8日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告于2014年2月17日向本院提交了答辩状及作出具体行政行为所依据的证据材料及法律依据。本院于2014年2月26日公开开庭对本案进行审理。原告金X发及其委托代理人欧某某，被告县运管所委托代理人费某某、潘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告县运管所于2013年12月5日作出盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书。认为盱眙县在2013年-2020年规划期内，不增加新驾校，对原告金X发提出的机动车驾驶员培训经营行政许可申请，决定不予许可。

被告县运管所于2014年2月17日向本院提交证据材料7份、法律依据12份及答辩状：

依据12份：1、《机动车教练场技术要求》；2、《机动车驾驶培训机构资格条件JT/T433-2004》；3、《中华人民共和国行政许可法》；4、《中华人民共和国道路运输条例》；5、《机动车驾驶员培训管理规定》；6、《中华人民共和国道路交通安全法》；7、省交通运输厅关于印发《江苏省机动车驾驶人培训市场发展规划编制指南的通知》；8、《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》；9、《江苏省发展规划条例》；10、《江苏省道路运输条例》；11、关于发布《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》的通知；12、《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》（2013-2020）。

2013年11月21日，原告按照《机动车驾驶员培训管理规定》第十三条规定的内容，向被告递交材料，申请从事机动车驾驶员培训业务，请求开办一所二级驾校。2013年12月5日，被告作出盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书，以淮安市驾培市场已处于供大于求的状态，并且在2013-2020年期间内将不再增加新驾校为由，对原告的申请不许可。

按照《中华人民共和国行政许可法》第五条的规定，被告以市场饱和为由，拒绝给予原告开办驾校的行政许可，明显违反行政许可的三公原则，是对被告的歧视行为，违反了行政许可法的基本原则，其本质是一种以行政权力保护垄断，保护既得利益，损害投资者和消费者权益的行为。《中华人民共和国反垄断法》第八条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。第三十七条规定，行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。被告以《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》文件为由，排除原告进入盱眙县的驾驶员培训市场，其行为属于《中华人民共和国反垄断法》第八条和第三十七的滥用行政权力情形，其性质在法律上属于排除和限制竞争，严重损害原告的合法权益。以一个规范性文件增加了驾驶人培训市场发展规划的违法条件。对行政许可不得增设违反法律的其他条件。综上，原告请求法院在查明事实的基础上，依法维护原告合法权益。判决撤销盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书；判决被告重新作出交通行政许可决定书；诉讼费由被告承担。

原告金X发提供证据如下：1、驾校照片；2、文章一篇；3、交通行政许可申请书、淮安市盱眙工商局名称预先核准通知书、2012年2月11日金X发的一份申请及邮件快递，用以证明2012就已向被告申请，并按照被告上级主管部门网上公布的申请材料准备的。

被告县运管所辩称如下：

一、2013年11月21日，金X发向我所提交《开办机动车驾驶培训学校申请书》后，我所严格依照交通行政许可的法定程序进行了处理，程序完备、合法。二、我所作出不予交通行政许可决定的依据合法。2013年11月11日，淮安市交通运输局下发了淮交（2013）170号文件，该文件在5.6.2规划方案中明确：“根据淮安市各区县的小型汽车培训能力及教学车辆规划，结合淮安市驾培市场发展现状，目前淮安市驾培市场已处于供大于求的状态，在规划期内不宜再增加驾校数量及教学车辆。”同时，根据《江苏省发展规划条例》第二十八条的规定：“县级以上地方人民政府及其有关部门应当严格遵守发展规划，在制定政策、审批或者核准投资项目、开发利用资源、安排财政支出时，不得违反发展规划的强制性和约束性规定。不符合发展规划产业政策的建设项目，县级以上地方人民政府及其有关部门不得审批、核准和备案。”据此，我所依据江苏省人民政府令第76号《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》和淮交（2013）170号文件作出了不予交通行政许可的决定。三、金X发称我所“自行增设交通行政许可条件”的理由不能成立。《机动车驾驶员培训管理规定》第十条对申请从事普通机动车驾驶员培训业务的条件进行了明确的规定，这些条件包括：有健全的培训机构、有健全的管理制度、有与培训业务相适应的教学人员、有与培训业务相适应的管理人员、有必要的教学车辆、有必要的教学设施、设备和场地等六项内容。我所依据的淮交（2013）170号文件并未涉及或突破前述条件中任何一条。四、金X发称我所“不予许可是以行政权力保护垄断，保护既得利益，损害投资人和消费者权益”的说法是不能成立、不存在的。作为盱眙县的运管部门，我所一直依照法律规定及上级主管部门的要求对本地驾培市场进行管理，在处理金X发申请一事上也不例外。从金X发递交《开办机动车驾驶培训学校申请书》，到盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书的作出及送达，我所始终严格按照法定程序行使法定权利、履行法定职责。综上所述，我所作出的盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

经庭审举证质证，被告提交的1-7号证据，证明其受理原告申请及作出了的盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书事实，本院予以确认。

经庭审举证质证，原告提交的1-3号证据，证明其申请办驾校的事实，本院予以确认。

经审理查明，2013年11月21日，原告向被告递交申请书，申请开办一所二级驾驶员培训驾校。当日，被告开据清单收到申请书，同月25日，被告受理原告申请，2013年12月5日，被告根据《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》和《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》（2013-2020）的规定，以淮安市（含盱眙县）驾培市场已处于供大于求的状态，在规划期内不宜再增加驾校数量。为保护学员、经营人和拟投资机动车驾驶人培训的投资人利益免受损失，促进驾培行业健康、有序、可持续发展，在2013-2020年规划期内将不再增加新驾校为由，作出盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书。原告不服于2014年1月24日向本院提起行政诉讼。

本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定，县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。第四十条规定，申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并分别附送符合本条例第三十七条、第三十八条、第三十九条规定条件的相关材料。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。据此，被告具有作出盱交驾许（2013）00001号不予交通行政许可决定书的法定职权。

本案的争议焦点是，《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》能否作为行政许可的依据。根据《中华人民共和国行政许可法》第四条、第五条、第十六条的规定，设定和事实行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，遵循公开、公平、公正的原则；符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视；法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其它条件。《中华人民共和国道路运输条例》第三十九条已对申请从事机动车驾驶员培训应当具备的条件作出了明确的规定：（一）有健全的培训机构和管理制度；（二）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（三）有必要的教学车辆和其它教学设施、设备、场地。交通运输部《机动车驾驶员培训管理规定》第十条规定的申请从事普通机动车驾驶员培训业务应当符合的条件，也只是对上述条例内容的具体细化而没有增设条件。《中华人民共和国行政许可法》明确规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其它条件。而《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》只是道路运输领域的专项发展规划，属技术性规范而非法律性规范，把《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》作为审查是否准予行政许可的法律规范依据，属于增设行政许可的条件，不符合上位法的规定。

行政许可法第五条规定，实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。《中华人民共和国道路交通安全法》第二十条规定，机动车的驾驶培训施行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理。《中华人民共和国道路运输条例》第三条、第四条、第六条规定，从事道路运输经营以及道路运输相关业务，应当依法经营、诚实信用，公平竞争；道路运输管理，应当公平、公正、公开和便民；任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。《江苏省道路运输条例》第六条亦规定，道路运输管理遵循公开、公正、高效、便民的原则，保护正当竞争，制止非法经营。从事道路运输以及相关业务经营活动，应当依法经营、诚实信用、公平竞争。任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。《机动车驾驶员培训管理规定》第三条也规定了相同的内容。因此，被诉行政行为不符合行政许可法等法律规范规定的公平、正当竞争等原则，也不符合《中华人民共和国道路交通安全法》等法律规范规定的机动车驾驶培训实行社会化、交通主管部门实行资格管理等规定。

综上所述，被告以《淮安市机动车驾驶人培训市场发展规划》作为审查的依据不当。被告作出的不予交通行政许可决定书适用法律、法规错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决如下：

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（收款人淮安市财政局，开户行：淮安市农业银行城中支行，账号34×××54）。